义务教育阶段“在家上学”行为的法律分析

近几年来，我国教育实践中出现了个别父母将义务教育阶段的适龄子女带回家自行教育，或将子女送到由“志同道合”的家长所组织的未获办学许可的全日制“私塾”里教育的“在家上学”现象。这一现象虽不普遍，但却因其特殊性引起了公众的广泛讨论，其论争焦点之一是这类行为是否有违我国法律关于义务教育的规定。本文即梳理相关法律法规，结合教育权利、义务保障等方面，对当前“在家上学”现象的合法性及相关法律规定的欠缺进行探讨。

一、义务教育制度的宗旨与父母的责任

1.义务教育：保障适龄儿童、少年受教育权利的制度设计

我国《义务教育法》第1条规定：“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。”这一法条明确了义务教育制度的宗旨在于保障适龄儿童、少年的受教育权利。

受教育权利是由我国《宪法》所规定的公民权利。《宪法》第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”具体到实践中，少年儿童因处于身心发展、获取知识与成熟心智的重要阶段而实际地构成了受教育权主体的“主体”。青少年儿童受教育的程度和水平直接关系其未来和国家前途。同时，比之成年人，少年儿童在身心各个方面都是天然的弱者，自我保护能力差，权利也容易受到侵犯。因此，虽然《宪法》已明文规定公民享有受教育的权利，国家仍然特别制定了《义务教育法》来专门保障适龄少年儿童的受教育权。

“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”《义务教育法》第2条的这一规定，就显示了国家通过强制手段的途径实行免费的具有普及性的公共教育，以保障青少年儿童的受教育权利的特点。

2.父母：应以积极的作为保证子女受教育的权利

《义务教育法》第5条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”

《教育法》第18条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。”第49条规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。”

《婚姻法》第23条规定：“父母有保护和教育未成年子女的权利和义务。”

《未成年人保护法》第13条规定：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。”

综合上述各项法律规定，父母作为适龄少年儿童的法定监护人，是义务教育的“义务”主体之一。其基本义务内容在于：以积极的作为保障子女接受义务教育的权利。父母的这一“义务”，具有必须履行的强制性。《义务教育法》第58条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。”根据这一规定，如果父母或其他法定监护人未履行保障适龄子女接受义务教育的义务，则政府部门将以公权力介入。若仍不履行，则通常会执行强制入学，失职父母要承担法律责任。在我国的司法实践中，许多地区都曾发生过地方政府或教育主管部门起诉家长不积极作为导致子女失学或辍学的案例，通过法律救济保障儿童的受教育权。①就受教育权利的实现情况来看，“在家上学”并不同于辍学或失学。“在家上学”的情况中，孩子的受教育权并未受到侵犯，而是通过在家接受个别化教育这一特殊形式得以保障。同时，只要在家教育的方式方法与内容得当，父母也以积极的作为妥善保障子女接受义务教育的权利。那么，孩子在家上学，也是一种学习方式，就义务教育阶段的权利保障而言，并无不妥。

二、法律规定的模糊与缺失导致“在家上学”陷于“非法”假象

1.法律有关“入学”的规定缺乏明确概念解释

从前述法律条款来看，适龄少年儿童接受义务教育的途径是“入学”。然而，此处的“入学”是否就等于“进入学校”，在查阅过相关法律后发现，并未见明确的概念表示。

对此，一般认为，规定中的“入学”即指进入获得办学资格的正式的公立学校或民办学校。产生此定势思维的原因是《教育法》第17条规定，“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”，同时，《义务教育法》第三章全篇对“学校”这一义务教育的直接实施主体进行了规定，而该法也并未体现出可以有学校教育之外的义务教育实施方式。因此，以系统解释的法律解释方法来看，系列教育法律中的“入学”仅指由国家统一实施的正式的学校教育，而不包括“在家上学”。[1][2]

单就法律文本来说，这种解释看似合理。根据这样的理解，“在家上学”无疑是一种违法行为。然而，这种解释是否是对“入学”这一模糊概念的合理理解，却值得推敲。因为当我们这么解释“入学”时，实施义务教育的思路就变成了国家建立学校教育制度保障适龄儿童接受教育，父母就必须让孩子进学校接受国家提供的教育服务。而如果家长没送孩子进学校，则无论孩子实质上是否受到适合其自身发展特点的有效教育，家长都有错，都必须承担责任。这种思路里，强调国家保障公民受教育的责任无可厚非，因为根据《宪法》第46条“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，以及《教育法》与《义务教育法》的具体规定来看，国家确实是教育权的权利主体。但如果因为承认国家的权利主体地位就认为此规定是为强制公民必须接受国家提供的学校教育服务则尚有偏颇。因为这种理解就将学校教育这一保障儿童受教育权的手段窄化为“唯一手段”，从而，就容易导致对“义务教育”的错误理解，即把“进入学校”这一接受教育的途径当做义务教育的目的，无论具体的个体是否能够适应学校教育均质化的教学模式，是否具有特殊的个人情况，是否在教育服务上有特殊需求，都必须强制性地接受学校教育。这样不仅剥夺了那些有特殊情况的孩子获得可能更适合其特点的教育机会，甚至造成部分孩子“在校不在学”的情况，反而违背了义务教育保障儿童、少年受教育权的根本目的。因此，从“保障权利”这一法律根本价值来看，“入学即入校”的理解并不恰当，甚至涉嫌违宪。然而，相关法律在一些规定上的不明确，确实也容易导致人们得出这种不恰当的认识。这也是实践中有教育行政部门、法院与部分舆论判断“在家上学”是违法行为的根据。②

如果我们从保护孩子的受教育权这一义务教育制度的宗旨的角度考虑，那么，“入学”也可以理解为“进入合理的学习过程”。即只要学校教育之外的教育方式能够满足孩子个性化发展的需要，并且所提供的教育能够达到国家对义务教育质量的要求，就同样应该作为符合《义务教育法》规定的教育形式。按照这样的理解，则“在家上学”并不违反法律关于“入学”的要求。

2.有关义务教育办学与管理的法规失于片面

由于法律并未明确“在家上学”是否是义务教育的可能途径，相应的办学资质与教育管理的规定对此也不具有针对性，相关法律法规中关于办学条件和教育管理的规定基本是针对学校而制定，难以适用于在家教育和全日制私塾，因此，以这些用于管理学校这一规模化办学的教育机构的规定，来衡量为个别孩子提供个性化特色教育的“在家上学”形式，则后者的特质注定其在不少方面都几乎不可能符合相关规定。实践中，有教育行政部门因此判断“在家上学”违法。③这种判断，实在有失公允。

(1)有关办学条件的规定

《教育法》第26条：“设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师；（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。”

《民办教育促进法》第10条规定：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求,具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”第14条规定：“申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关提交下列材料：（一）筹设批准书；（二）筹设情况报告；（三）学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单；（四）学校资产的有效证明文件；（五）校长、教师、财会人员的资格证明文件。”

上述条文中有关组织机构、章程、师资、场所、资产、董事会等办学条件的规定都是针对规模化办学的学校而制定的，适用性较低。比如，对于以父母为主力军、以家庭等小规模空间为固定活动场所、以个别孩子为教育对象的“在家上学”教育形式来说，仅就“设置标准参照同级同类公办学校的设置标准”这一项要求就几乎难以达到。

(2)有关教育管理的规定

根据相关法律规定，政府对实施义务教育的学校及其他教育机构进行统一管理。然而相关管理规定同样有不适用于“在家上学”形式之处。

首先是考试制度、教育督导和评估制度。根据《教育法》第20条、24条、35条、36条的规定，国家实施教育考试制度、教育督导与评估制度，相关事宜由政府主管负责。如果要保证孩子在家接受的教育能够达到国家对于义务教育的要求、家长行使家庭教育权不实然损害子女受义务教育的权利，则应当将“在家上学”纳入相关制度的监督约束中。然而实践中，业已建立的教育考试、教育督导和评估体系同样仅以学校教育为对象，“在家上学”的督导与评估制度仍是空白。

其次是教材标准。《义务教育法》第39条规定：“国家实行教科书审定制度。教科书的审定办法由国务院教育行政部门规定。未经审定的教科书，不得出版、选用。”家长之所以选择“在家上学”，所期待与所践行的是针对个别孩子的个性化的教育服务。自主选择教材及教育内容，是确保孩子能够以适应其个性、能力和学习习惯的方式与内容有效接受教育、切实保障其受教育权利的关键。法律规定教科书应根据教育部规定办法审核，而在《中小学教材编写审定管理暂行办法》的规定中，在教材编写上要求“主要编写人员具有相应学科的高级专业技术职务”；在教材审核上要求分别由教育部成立的全国中小学教材审定委员会和省级中小学教材审定委员会负责审定国家和地方课程教材的审定。这些规定成为“在家上学”模式中自主选择教材的“拦路石”。普通家长难以达到教材编写人员的资格要求，同时教材审核的层级之高又为其自编教材或选用其他教材增加了阻碍。

三、解决“在家上学”与法律规定间矛盾的思路

“在家上学”是父母以积极作为的方式保障子女受义务教育权利的行为。“在家上学”完全可以成为学校教育的辅助形式，并作为义务教育的实施途径之一而存在。相关法律法规的模糊与片面是导致其合法性纠纷的主要原因。因此，简单地禁止或整顿都将侵犯公民权利。解决这一问题的合理思路在于，承认公民“在家上学”的权利，并将其实践过程纳入政府的有效管理之中。法律层面上，需要在适当的时机开展以下两项工作。

第一，对《教育法》《义务教育法》中的“入学”概念出台确定的司法解释，该解释应当明确“入学”不仅是“入校”，还包括所有进入义务教育阶段学习内容的形式，或直接修改相关法律，明确“在家上学”的“合法”身份。

第二，修改完善有关办学条件与教育管理的法律规定，为政府管理与评估“在家上学”提供法律依据。在此基础上，建立一套规范的“在家上学”管理体系，为其准入、监督、评价、退出及与学校教育的衔接提供制度依据，协助、监督父母在家教育的活动，防止家庭教育权的不当行使造成国家教育权和少年儿童受教育权的损害。对于不利少年儿童身心发展的“在家教育”，政府应及时纠正或取缔。

注释：

①相关案例：不送孩子上学吃官司,修文八位家长成被告[N].法制日报,1998-11-20(2);家长不让孩子上学,乡长控告家长违法——酒泉一乡政府将4位家长推上法庭[N].法制日报,1999-03-30(1);湖北基层法院帮数百名学生重返课堂[N].法制日报,1999-05-28(3);为了孩子的权益 贵州一乡政府状告失学儿童家长[N].法制日报，2001-11-01(7).

②类似案例：2006年上海“孟母堂”事件中，上海市松江区教委与上海市教委以未按时送子女入学为由宣告“孟母堂”的学生家长违法；2006年北京市石景山区“王育诉侯波抚养权”案中，法院在判决时指出，“《中华人民共和国义务教育法》明确规定‘义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育’，被告应当尽快解决侯鸿儒的入学问题，使其接受全面的义务教育”。

③“孟母堂”事件中，上海市松江区教委与上海市教委以未取得办学许可证、课程内容与教材不符合国家标准、收费过高等为由定性孟母堂为“违法办学”。

参考文献：

[1]林祖鈆.“入学”不是保障受教育权的唯一途径[J].基础教育研究，2010（8）：3-5.

[2]陈志科.在家上学的合法性探讨[J].天津市教科院学报，2007（5）：19-22.

（作者单位：北京师范大学教育学部）

（责任编辑：张莉婧）