初高中分离与合并的价值取向与利益诉求*

随着义务教育的普及和高校扩招，高中阶段教育逐渐成为了我国教育结构体系中的“蜂腰”部分。为扩大高中教育规模，分离原有完全中学，扩大其高中部的办学规模，不失为一种低投入高产出的教育管理手段。然而，在初高中分离政策三令五申的背景下，初高中分而后合、明分实合的现象日渐广泛。为什么政策结果会如此背离政策初衷？初高中离合的价值取向到底是什么？以质量为最终目的是否应该是初高中分离最根本的利益诉求？本文通过历史梳理，结合实证调研对此问题进行了分析和论证。

初高中分离价值取向建国以来，根据1951年《政务院关于改革学制的决定》，我国中等教育长期并存初级中学、高级中学和完全中学三种办学形式。1999年，为了鼓励已经“普九”的地区快速发展高中阶段教育，《教育部关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》提出：为扩大高中阶段教育规模，鼓励已经普及了九年义务教育的地区进行初高中分离。随后，越来越多的地区通过制定地方性教育政策弹性指导或强制实施，开始对完全中学进行初高中分离。然而，初高中分离政策却并没产生预期的效果，有些学校先分后合、名分实合，以各种形式继续实行完全中学制度，对此，学术领域支持与反对声皆有，地方政府贯彻与犹豫心态并存。那么，在高中与初中合并、分离、再合并的过程中，地方政府、学校、相关人群（学生及其家长、教师）分别持有怎样的价值取向和利益诉求呢？本文通过历史梳理和实证调研，从政府、学校、市场三个角度分析彼此的价值取向和实践方式。

一、初高中离合：实践是否背离了政策方向

1999年《教育部关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》首次指出：“已经‘普九’的地方，可以通过学校布局调整、高初中分离、重点学校与薄弱学校联合办学、灵活多样的授课制等形式，挖掘潜力，扩大现有公办普通高中的招生规模。”受这一政策以及后续文件的指引，各地均在不同程度上开始了两项学校改革：一是通过各种形式扩大公办普通高中的招生和办学规模；二是将完全中学的初中部撤销或分离出去。

这样的两项改革在实施了若干年后，我国中等教育领域出现了新的现象：一些高中学校恢复初中部回归完全中学。2005年，《南方日报》刊登了新闻《（广州）名校广雅、执信等六所中学将恢复公办初中》[1]；《郑州日报》以“完中分离初中下放，这次‘雨点’有多大？”为题报道了郑州市自2005年着力实施完中分离和初中下放，截至2008年，市区范围内实现了初高中分离的完中只有5所[2]；相继地，海南、陕西、山西等地也都出现了这一现象，众多优质高中宣布开始设置初中部并进行招生；在北京，人大附中、清华附中等学校不仅仍然保留自己原有的初中部，甚至还通过开设分校的方式扩大初中部招生。这些与政策导向完全相反的办学行为，一时引发了社会各界的热议和质疑，为此，《信息时报》以《广州名校恢复初中、引发教改“朝令夕改”》为题发表了纪实文章，文中提到：“对于这个消息，不少孩子还没上初中的家长都举双手赞成，而多数初中生的家长则懊恼政策说变就变，以致自己的孩子没赶上好时候；教育专家则各持己见：部分认为恢复名校办初中符合教育发展规律，部分则认为优质高中办初中部更加大了教育不公平。”[3]由此可见，对于我国中等教育的办学形式，从合并到分离，再到合并，1999年之后明显出现了政策导向与实践结果南辕北辙的教育现状。

二、中等教育：政策是否保证其功能定位

1.初中高中分离办学的政策导向与意图

1999年8月12日，《教育部关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》指出：已经“普九”的地方，可以通过学校布局调整、高初中分离、重点学校与薄弱学校联合办学、灵活多样的授课制等形式，挖掘潜力，扩大现有公办普通高中的招生规模。

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出：有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育，挖掘现有学校潜力并鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离，扩大高中规模。

2001年《全国教育事业第十个五年计划》提出：以多种形式大力发展高中阶段教育，扩大各种形式的高中阶段教育和初中后职业培训在校生的规模，鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离。

由这些文件可以看出，旨在促进和推动初高中分离的教育政策，体现出政府的以下几种价值取向。

一是就地便捷地满足人民群众对高中教育的需求。随着我国经济社会发展水平和居民家庭收入水平的提高，随着九年义务教育的普及和高等教育规模的扩大，越来越多的初中毕业生希望能继续升学接受高中教育。由于历史原因，完全中学在地方经济和教育政策的支持下，普遍具有较高的发展水平，通过扩大已有的完全中学高中部的办学规模，是既不用投入太多的教育资源又能保证教育质量的切实之举。因此，中央政府鼓励有条件的地区将完全中学的初中部分离出去，通过就地扩大原有高中部的办学规模来实现扩大高中教育规模、满足群众接受高中教育需求的目的。

二是低投入高产出地提升劳动力素质。世纪之交，正是我国转变生产方式、优化产业结构、提升从业人员素质的重要阶段。在这个过程中，为了满足产业结构升级对高素质劳动力的需求，为了通过调整教育结构，进而调整就业结构，从而促进二、三产业的发展，在普九的基础上扩大高中阶段教育规模既是经济发展对教育的要求，也是教育发展适应社会和人的发展的具体体现。然而，在我国教育资源相对匮乏、教育投入相对紧张的现状下，新建高中学校、新配教学设施、新增师资力量，都还存在很大困难。在这样的情况下，充分挖掘和利用现有资源，提高现有完全中学高中部教育资源的利用效率，无疑是一条低投入、高产出的教育发展之路。

三是高效有力地扩大教育公平。高中教育在实现普九和高校扩招目标的过程中，逐步成为了我国教育结构体系中的“蜂腰”部分。高中教育的入口堆积着过多的初中毕业生，出口又面临着高校扩招的广阔空间，如何既保证高中教育的质量，又能让更多的初中毕业生有升学的机会，成为我国高中教育亟待解决的问题。由于长期以来受重点中学政策和高中升学压力的影响，在多数县级地区，一两所优质高中几乎成为县域内大学生的主要输送地。高校扩招吸引和激励了越来越多的初中毕业生通过读普通高中实现大学梦，而仅有的一两所普通高中实在不能满足这些圆梦初中生的愿望，为此，在县域地区，高中教育资源，尤其是优质高中教育资源的匮乏，极大地阻碍了当地高中教育的入学公平。为了在既有高中教育资源的基础上扩大教育公平，挖掘现存普通高中的发展空间，通过分离完全中学的初中部来实现扩大高中招生规模，就成为了这项政策的意图之一。

四是分类办学促进素质教育的发展。由于初中和高中的功能定位和育人目标完全不同，“为儿童少年的全面发展奠定基础”和“促进青少年升学、就业和全人发展”就应该由不同的办学主体来承担。根据学生的身心特点因材施教是教育的基本规律之一。初中生和高中生在身心发展、智力水平、思想意识等方面都有很大的差异，由独立的初中学校和高中学校分别对其实施教育本该是最符合社会的用人需求和学生个体发展需要的。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，不仅强化了根据学生的身心发展特点因材施教的教育思想，而且明确地要求初中和高中学校要依据各自的办学目标和社会职能，培养有个性特征的、全面发展的青少年。在素质教育改革的背景下，引导完全中学分离初中部，促进高中、初中独立办学，无疑也是政府制定初高中分离政策的教育初衷之一。

2.初高中分离政策导致中等教育功能混淆

依据1986年《国务院办公厅转发国家教育委员会等部门关于实施义务教育法若干问题意见的通知》和2006年《中华人民共和国义务教育法》，九年制义务教育分为初等教育和初级中等教育两个阶段；初级中等教育包括普通初中教育和初级中等职业技术教育；初中教育的目标是使少年儿童切实掌握作为个人以及国家、社会的一员在社会生活上所必需的知识、技能和态度，培养丰富的人性，同时谋求自己个性的发现、发展，为他们在品德、智力、体质诸方面的全面发展打下良好的基础。

普通高中教育作为连接九年义务教育和高中后教育的纽带，起着承上启下的特殊作用。由于高中生与初中生相比，不仅在身体、生理及心理上发生了很大的变化，而且他们的世界观和人生观更加丰富和稳定，他们所面临的人生发展问题也完全不同，因此，高中的教育目的也与初中教育目的差异很大。当前，高中教育的培养目标是使学生能够思考自己的生存方式和行为方式，加深他们对社会、群体和个人的认识，通过对个人能力和兴趣的了解，培养学生在未来学业和就业之间进行选择的能力和态度。

由于初高中教育在功能定位和培养目标上截然不同，合在一起办学不仅混淆了这两个阶段的教育功能，还有碍教育质量的提高。初中属于义务教育，既要面向全体适龄儿童，又要保障他们身心的全面发展；高中教育属于非义务教育，是否选择就读既跟学生的家庭收入有关，又跟学生的中考成绩有关，同时，高中教育要促进学生升学、就业和个性发展。因此，高中和初中合并办学，使人对各阶段教育功能的认识产生模糊印象，不仅不利于素质教育的实施，而且还容易形成“六年中学为高考”的应试教育观念，同时，合并办学也使学校很难制定统一明确的办学目标，很难严格区分两个学部的教育教学和管理方式，进而也很难保障两个学部的办学特色和质量。

3.初高中分离政策导致超大规模高中的出现

政府制定实施初高中分离政策，既有其社会利益诉求，又有其经济利益诉求，还有其教育利益诉求。应该说政策的价值取向是明确的，也是有逻辑可循的，政策的良好效果是可预见的。但是，随着这一政策的实施，随着越来越多的完全中学改制为普通高中，这些普通高中的规模扩张却远远超出预期。

2002年教育部发布的《城市普通中小学校校舍建设标准》第六条规定：“高级中学班额为：18班、24班、30班、36班，每班50人。”[4]以此计算，一所普通高中的学生人数范围应该在900~1800人之间。然而，随着普通高中规模的扩大，越来越多的高中学校在校生超过3000人、5000人，有的甚至超过1万人。万人高中的出现，极大地引发了社会各界对大规模高中和超大规模高中的热烈讨论，期间，张新平教授于2006年《中国教育报》上发表的《质疑巨型学校》一文更是直击巨型学校的问题所在，并明确提出各级政府要通过各种手段限制高中学校的规模，不能让学校成为工厂。

大规模高中的产生，无疑与初高中学校分离有关。由于县级地区的优质中学多数是这个地区的完全中学，即完全中学多是优质中学，剥离完中的初中部，就意味着在既有的优质高中的基础上扩大办学规模，以实现扩大当地高中教育规模的目的。这种操作方式，直接导致在原有的优质高中的基础上发展起来的新的高中，会在政府的政策支持和居民受教育需求的双重激励下不断地扩大规模，最终导致超大规模高中的产生。由此可见，初高中分离政策的初衷是扩大高中办学规模，但在县城内，这种规模扩张因为是由一两所学校承担的，所以就导致这一两所高中发展成为了内伤重重的巨无霸学校。政策结果明显背离了政策的初衷。

三、完全中学：优质资源扩大还是优秀生源保障

在初高中分离政策出台五六年后，通过初高中合并、高中办初中部，完全中学又越来越多地重现历史舞台。虽然教育政策三令五申，实践中分而再合、名分实合的完全中学必定有其特殊的利益诉求。笔者分析，有以下三个方面。

一是原有的完全中学多是重点中学，自1951年重点中小学政策实施以来，这些学校无论是办学条件还是教师资源，都得到了有力的保障。这些学校社会声誉好、教学质量高、管理水平高，这就使得这些学校的管理层不舍得放弃自己一点一滴积累的教育成果，而是想通过继续办好初中和高中，扩大当地优质初高中的规模，为社会和学生提供长期稳定优质的中等教育。

二是部分完全中学通过与其他教育机构合作，将初中部进行改制，由公办改为民办，在办学主体上实现初高中分离，但在办学行为上，仍然是一个班子管理两个学部，一支教师队伍分教中等教育的两个阶段。这种办学行为的结果是：地方教育行政部门和完全中学在行为上表现出严格地执行了初高中分离政策；原有完全中学在名分实合的基础上规模扩大了，而更多的初中生却被迫承担从完全中学分离出的民办初中实施的高收费。

三是这种分而再合、名分实合的现象背后是高中学校对自身优秀生源的供给和保障。因为原有的完全中学多是重点中学，这就使得这些学校在多年的发展中确立了自己在当地小升初和中考中优先录取优秀学生的地位和特权。初高中分离后，高中部不能直接从原有的初中部选拨优秀毕业生，原有的初中部也因没有了高中部的升学空间而选拨不到优秀的小学毕业生，这样就直接影响到分离后两所学校的办学质量。因此，经过几年的实践，为了获得优秀生源，分离后的初高中再度合并，一些学校甚至多年来名分实合。

由此可见，初高中分离与合并，既表现出地方政府执行教育政策和扩大高中教育规模的利益诉求，也表现出完全中学既要扩大规模又要保证优秀生源的价值取向，同时也表现出学生和家长享受优质中等教育的愿望和努力。

四、分离与合并：规模与质量谁主浮沉

纵观发达国家的教育发展历程，可以看到，保障义务教育的质量是在其扩大规模、提高教育公平水平的过程中一以贯之的价值取向，无论是小规模的教育，还是欠公平的教育，为在校生提供能促进其发展个性、提高能力、挖掘潜力、全面发展的教育，都是以高水平的教育教学质量为保障的。随着义务教育年限的延长，发达国家12年的义务教育更是在促进公平的基础上不断地以提高质量为终极目标。

对于我国初高中的分离与合并，当我们将其放置于普九加普及高中阶段教育的大背景下来思考时，也就意味着我们的中等教育实际正处于普及12年教育的过渡阶段。当高中阶段教育普及后，即到2020年，中等教育也就类似于发达国家12年义务教育的一部分，到那时，规模已经不是问题，而质量却仍是我们永恒的追求。明天的质量源自今天的质量，如果当下为追求规模而放弃了质量，忽视了公平，那么，我们如何用大规模的未全面发展、缺乏个性特征的教育产出去应对经济社会的发展和国际人才的竞争呢？

既然初高中分离既能满足规模的扩大，又能保证各阶段的教育质量，那还是请实践领域的教育管理者不背离政策主旨，不追求一时一校利益，放眼人才的培养和人力的供给，办好每一所初中和高中，早早地铺就以质量促公平、以质量促发展的中等教育改革之路。

参考文献

[1] [美]丘伯等.政治、市场和学校.教育与国家发展译丛.蒋衡等，译.北京：教育科学出版社，2003.

[2] 谢长法.中国中学教育史.太原：山西教育出版社，2009.

[3] 中国基础教育发展研究报告，2005-2013.北京：教育科学出版社.

[4] 李其龙.普通高中教育发展国际比较研究.张德伟主编.北京：教育科学出版社，2008.

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