高职法律事务专业人才培养目标困境与对策研究

摘要：法律事务是法律高等职业教育中的重要专业。高职法律事务专业人才培养目标符合中国社会对于统一的、规范的、多层次的法律服务的需求。高职法律事务专业人才的就业困境的形成并非由于人才培养目标不符合社会经济、行业、企业发展的需要，而是由于遭遇行业准入和资格认证困境。我国法律服务行业职业资格证书制度的建设不能适应社会经济发展和人力资源开发与管理的要求，亟需建设一个统一的、规范的、多层次的法律职业资格证书制度，并在此基础上构建高职法律职业人才培养体系。

关键词：高职法律事务专业;人才培养目标;行业准入;职业资格认证

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2015）01-0010-05

现代职业教育是以服务为宗旨，以能力为核心，以就业为导向的一种教育类型。党的十八届三中全会提出：要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。加快建立现代职业教育体系，意味着职业教育将会更加重视需求的导向作用。“职业教育具有需求导向的特征，一方面职业教育必须通过培养高素质劳动者和技能型人才，提升受教育者的就业创业能力，满足经济社会和产业发展的人才需求;另一方面，职业教育必须满足受教育者知识和技能学习的需求，适应劳动者终身教育和继续教育的要求，提供优质的职业教育和职业培训，使职业教育成为人力资源配置的重要手段。”也就是说，职业教育必须在人才培养模式、规模和质量方面满足经济社会发展的需要，经济社会发展特别是行业企业对人才的需求直接决定了高职院校的人才培养模式。因此，职业教育的人才培养目标、专业教学标准、课程标准建设必须首先建立在了解行业、企业对职业人才需求的基础上，有的放矢，在充分掌握市场需要的前提下构建人才培养模式。

法律事务专业是高等法律职业教育中的重要专业，笔者拟以法律事务专业毕业生的就业困境为切入点，通过分析高职法律事务专业人才的培养目标和行业、企业需求状况，阐述高职法律事务专业人才培养目标方面存在的问题以及面临的困境，并提出相应的解决之道。

一、高职法律事务专业毕业生的就业困境

法律事务专业已成为许多高职院校争相设置、且招生规模稳居第一的专业，经过十多年的努力，该专业毕业生的数量庞大。但是，在蓬勃发展的同时，法律事务专业也遇到了前所未有的困难。不止一所高职院校的法律事务专业因就业率问题被麦可思调查亮了黄牌，法律事务专业甚至连续名列高职高专十大就业红牌警告专业。2013年7月，笔者在某法律高职院校对法律事务专业毕业生的就业状况进行的调查更证实了法律事务专业毕业生的就业困境。该调查采取随机抽样的方式，通过网络向2012、2013届法律事务专业毕业生发放问卷共计600份，回收问卷571份，根据作答情况剔除32份无效问卷（无效问卷包括空白问卷以及连续超过4题选择同一个答案等明显有问题的问卷），其中有效问卷539份，占89.8%，有效回收率较高。在这539份问卷中，男生274人，占总问卷的50.8%，女生265人，占问卷总数的49.2%，符合毕业生的男女人数比例。使用PASW Statistics 18.0对问卷结果进行数据处理，调查结果显示，大多数毕业生工作与专业不对口。法律专科生的对口职业是到公安、检察院、法院、监狱、司法所或律师事务所从事法律工作。根据调查结果，进入党政、司法等政权机关的毕业生占14.1%（这一数据包括以上单位的公务员以及合同制员工），进入律师事务所的占11.7%（主要是担任律师助理），进入事业单位的占19.3%（大多是合同制员工），剩余的占54.9%的毕业生在其他单位（企业、自主创业、支援西部或者入伍）。毕业生专业与工作完全对口的比例低至2.8%，不对口的比例高达66.2%。就所在的工作岗位而言，超过半数的毕业生（占61.7%）在类似“万金油”的行政岗位，从事着与专业不相关的文秘或前台工作，从事技术岗位工作的毕业生占20.6%，在管理岗位工作的低至5.4%。

二、高职法律事务专业人才培养目标遭遇行业准入和职业资格认证困境

根据2004年教育部门公布的《普通高等学校高职高专教育指导性专业简介》（征求意见稿），法律事务专业的培养目标为：“培养掌握法律基本理论和应用技能，从事法律服务工作的高级技术应用型专门人才”。而2012年教育部委托高职高专教学指导委员会制定的《高等职业学校专业教学标准》（试行）将法律事务专业培养目标界定为：“本专业培养具备良好的法律专业素养，掌握法律知识和应用技能，能胜任基层企事业单位法律事务、社区乡镇法律服务工作的应用型法律专门人才”。细察前后两个目标，其共同之处是都强调人才的“技能”和“应用”，但后者将法律事务专业培养的人才定位得更明确，即“基层企事业单位和社区乡镇提供法律服务的人才”。教育部这两个培养目标，直接决定了十多年来法律事务专业的发展方向。

法律事务专业培养人才目标是提供法律服务工作，特别是为基层企事业单位和社区乡镇提供法律服务的应用型法律专门人才。具体而言，一是胜任基层企事业单位法律事务的应用型法律专门人才，也就是我们常说的企业法律顾问;二是从事社区乡镇法律服务工作的应用型法律专门人才，其核心工作岗位就是基层法律服务工作者，此外还包括人民调解员、社区矫正和安置帮教等基层司法工作人员。职业教育必须秉承以需求为中心的宗旨，人才培养必须与社会、行业、企业的需求对接，那么，我们就分析一下这个培养目标的定位是否适应社会、行业、企业的需求以及学生职业生涯的发展需求。

（一）基层法律服务工作人员遭遇行业准入和职业资格认证困境

2000年，司法部颁布了两个部委规章，将乡镇法律服务的正式名称改为“基层法律服务”，基层法律服务是自上世纪80年代初、中期逐步形成发展起来的一种法律服务工作。在当时律师及为稀少的情况下，主要通过建立法律服务所，利用贴近基层、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势，面向基层社会提供法律服务。在《中华人民共和国行政许可法》实施之前的2000年，根据司法部《基层法律服务所管理办法》的规定和有关实施意见，司法行政机关继续采取多种措施，提高人员整体素质，根据《基层法律服务工作者管理办法》建立了规范的执业资格认定和执业准入制度。2000年12月24日，司法部组织了首次全国基层法律服务工作者执业资格统一考试。与律师相比，基层法律服务工作者的教育和行业准入标准明显低一些。这也是教育部门将高职法律事务专业的培养目标定位为“能胜任基层企事业单位法律事务、社区乡镇法律服务工作的应用型法律专门人才”的原因之一。

然而，基层法律服务的发展从2004年开始经历了严重的“合法性危机”。2004年6月29日，依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理，取消了基层法律服务工作者的行政审批，只保留了基层法律服务工作者的执业核准。这意味着基层法律服务工作者只出不进，不会再有“新人”进入这一领域，无法引进新鲜血液。《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施取消了基层法律服务的准入资格，司法部的两个关于基层法律服务的《管理办法》也随之失效。换句话说，基层法律服务的纵向管理体系已经断裂，而作为一个职业的基层法律工作者也失去了正常的通过考试和考核进入该行业的路径。在许多基层法律工作者和地方司法行政官员看来，司法部目前对这个职业的政策完全是任其自生自灭。自2000年以来，基层法律服务工作者的数量就出现下降趋势，2005年以后更是呈现快速下降趋势，如今，基层法律服务所因从业者身份受质疑、行业发展政策不明等原因而逐步萎缩，其现状令人担忧。这样一个从业者身份备受质疑、行业准入和资格认证都存在“合法性危机”的基层法律服务状况能够支撑庞大的法律事务专业人才培养目标吗？法律事务专业毕业生就业难的原因不言自明。

那么，法律事务专业的培养目标是否与社会发展和行业需求相脱节呢？根据职业教育需求和供给的理论，职业教育必须在人才培养模式、规模和质量方面满足经济社会发展的需要，现在我国社会经济的发展是不是不需要基层法律服务工作者了呢？司法部对法律服务市场做了一些调研工作，结果发现市场依然需要基层法律服务，因为中国律师业的地理分布是极度不平衡的。直到2004年我国还有206个县没有律师，即使是在律师事务所数以千计的北京，绝大多数事务所也集中于少数城区，部分远郊区县只有几个律师事务所。于是，在那些律师稀缺的郊区和农村地区，基层法律工作者就在面向当地民众的法律服务中扮演着至关重要的角色。即使是在各个主要城市，大量的中低收入者也无法负担高昂的律师费用，却又不在贫困线以下，因而不具备接受法律援助的资格，他们的纠纷解决仍然需要依赖基层法律服务。直到2006年，全国基层法律服务所的数量还有21 835家，而律师事务所的数量是13 096家。除不能办理刑事诉讼案件外，基层法律服务所几乎可以涉足律师事务所的全部业务范围。法律服务所在低端法律市场有自己的生存空间，利用贴近基层、熟悉社区、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势，面向基层社会提供法律服务，在解决基层纠纷和用平实的语言向普通民众解释法律方面具备很强的实践经验和技能。基层法律服务工作者往往配合当地司法所，为基层政府处理维稳突发事件、纾解基层信访压力、维护基层和谐稳定、开展法制宣传活动，对维护社会公平正义发挥着重要作用。因此，基层法律服务工作者有其重要的存在价值，符合我国社会转型期对于法律服务的不同层次的需要，教育部关于法律事务专业人才培养目标的定位是完全符合经济社会发展需要的。

通过以上分析可知，基层法律服务工作者行业身份不明，缺乏规范的行业准入和职业资格认证，法律事务专业人才培养目标遭遇身份合法性危机和职业资格认可困境，导致法律事务专业毕业生就业难。不仅仅是基层法律服务工作者存在这样的困境，其他从事社区乡镇法律服务工作的人民调解员、社区矫正机构的工作人员、安置帮教机构工作人员的身份和职业资格都存在这样尴尬的处境。例如，现行的《人民调解法》主要针对调解组织、工作程序进行规范，却没有对人民调解员职业资格的取得和认定进行规范，只在《人民调解法》第十四条中规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”这就造成了各地招收人民调解员标准不一，随意性大，人民调解员素质参差不齐，其职业性和专业性难以得到社会认可。一方面，大量的法律事务专业（人民调解方向）的毕业生找不到工作;另一方面，有些地方司法行政部门由于缺乏足够的调解员从事调解工作，甚至聘请律师参与调解工作，向律师事务所购买调解服务，造成人才和社会资源的浪费。

（二）企业法律顾问资格认证拒绝高职法律事务专业毕业生

法律事务专业人才另一个重要的培养目标是培养能够胜任基层企事业单位法律事务的应用型法律专门人才，也就是我们常说的企业法律顾问。笔者所讲的企业法律顾问是指经全国企业法律顾问执业资格考试合格，由企业聘用，并经注册，在企业中专职从事企业法律顾问工作的企业内部的专业人员。随着市场经济的发展及法制建设的日臻完善，企业法律顾问在参与企业的决策、经营、管理、预防和处理各种法律纠纷方面的作用越来越重要，企业法律顾问就业前景非常广阔。那么，企业法律顾问的大门是否向高职法律事务专业毕业生敞开呢？从我们的调查数据可知，法律事务专业毕业生进入企事业单位工作的占60%以上，但是毕业生专业与工作完全对口的比例低至2.8%，不对口的比例高达66.2%。就所在的工作岗位而言，超过半数的毕业生（占61.7%）在类似“万金油”的行政岗位从事着与专业不相关的文秘或前台工作，在管理岗位的低至5.4%。是什么原因造成法律事务专业毕业生在企事业单位中不能学有所用，担任企业的法律顾问呢？造成这种情形的原因很多，其中主要有高职法律事务专业毕业生的学历层次较低，企事业单位恐怕毕业生难以胜任此项工作。这就涉及职业教育体系与学历教育体系的衔接互通以便于学生提高其学历层次、为其终身职业发展提供条件的问题。对于这一问题在此不做深入讨论。笔者关注的是企业法律顾问资格认证中存在的问题，导致高职法律事务专业毕业生无法获得企业法律顾问资格，更遑论从事此项工作。

取得企业法律顾问执业资格是用人单位选择法律顾问的前提条件。1997年，依据《人事部、国家经贸委、司法部关于印发〈企业法律顾问执业资格制度暂行规定〉及〈企业法律顾问执业资格考试实施办法〉的通知》，国家开始实施企业法律顾问执业资格制度。2002年，人事部下发了《关于调整企业法律顾问执业资格考试有关规定的通知》，对原有考试管理办法进行了修订。考试工作由人事部、国家经贸委共同负责，日常工作委托国家经贸委经济法规司承担，具体考务工作委托人事部人事考试中心组织实施。企业法律顾问执业资格考试合格者，由各省、自治区、直辖市人事（职改）部门颁发人事部统一印制的、人事部与国有资产管理委员会用印的《企业法律顾问执业资格证书》，该证书在全国范围内有效。