从资源配置透视我国城乡学前教育均衡发展

摘 要：幼儿教育是基础教育的重要组成部分，也是我国国民教育体系的奠基阶段，促进学前教育均衡发展是当前我国学前教育改革与发展的基本思路和政策导向。教育均衡的目标是实现教育需求与教育供给的相对均衡，合理配置幼教资源是学前教育均衡发展的基础。因此，充分了解我国城乡幼教资源配置的现状，全面分析导致城乡学前教育发展失衡的影响因素，是解决我国当前学前教育发展失衡问题的前提。中央和地方各级政府依据公平公正的原则承担公共服务责任，依据弱势补偿原则向薄弱地区实施政策倾斜，以及加强法律规约执行等措施等，是促进我国学前教育健康、均衡发展的有效途径。

关键词：学前教育；幼教资源；资源配置；教育均衡发展

中图分类号：G610 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）24-0137-03

幼儿教育是基础教育的重要组成部分，也是我国国民教育体系的奠基阶段。普及学前教育、促进学前教育均衡发展是当前我国学前教育改革与发展的基本思路和政策导向。幼儿教育资源配置不均是导致当前学前教育发展失衡的直接原因，因此，充分了解我国城乡幼教资源配置的现状，全面分析导致城乡学前教育发展失衡的影响因素，并依据公正公平原则提出相应的对策，是促进我国学前教育健康、均衡发展的有效途径。

一、我国城乡学前教育资源配置的非均衡现状

幼教资源城乡配置不均衡是我国学前教育发展失衡的直接原因，我国城乡教育失衡局面主要表现在幼儿园教育经费投入、教师资源配备、办学基础设施、幼儿入园机会等几个方面。因此，笔者将通过对以上指标的比较分析来呈现城乡学前教育资源配置的失衡情况，并依此数据分析探寻导致城乡学前教育发展失衡的原因。

（一）城乡幼儿教育经费投入失衡

2004年—2008年，我国学前教育经费投入呈逐年递增趋势。2004年，全国幼儿教育经费为87.5亿元，而2008年则增长至198.8亿元，五年间增长了127.2%。然而，在这五年中，幼儿教育经费占全国教育经费的比例却变化不大，一直保持在1.2%-1.4%之间，①不仅增长速度缓慢，而且所占比例一直较小。从我国学前教育投资的外部比例看，我国学前教育经费占GDP的比例长期徘徊在0.03%～0.06%之间。可见，学前教育经费投入不足一直是影响我国学前教育发展的首要原因。然而，在这有限的教育经费投入中，70%用于为数不多的城市示范幼儿园，仅30%用于数量较多的城镇和农村普通公办幼儿园[1]4。这种学前教育经费投入总量严重不足，且分配极不均衡的状况，不仅导致城乡学前教育发展的失衡，而且不断拉大差距。

（二）城乡幼儿教师资源配置失衡

教师资源的合理配置是实现学前教育均衡发展的重要基础，但在经济发展不均衡和政策实施不均衡等因素影响下，我国城乡幼儿教师队伍配置不均衡，这已成为影响学前教育均衡发展的重大障碍。

从2008年至2010年间，虽然我国城乡专任幼儿教师队伍发展迅速，但是城乡之间在师资数量、职称结构和学历层次方面，都存在着较大的差距。以2010年为例，从师资数量上看，城市专任幼儿教师为462 844人，占幼教师资总量的62.66%；而农村仅为275 846人，占37.34%。从职称结构上看，城市专任幼儿教师的职称结构比例依次为小教高级以上占14.33%、小教一级占16.16%、小教二级占6.49%、小教三级占1.44%、无职称占61.58%；而农村专任幼儿教师的职称结构比例依次为小教高级以上占8.23%、小教一级占11.78%、小教二级占3.33%、小教三级占0.70%、无职称占75.96%。从学历层次上看，城市专任幼儿教师的学历层次比例为研究生0.19%、本科15.99%、专科55.31%、高中26.94%、高中以下1.57%；而农村专任幼儿教师的学历层次比例则为研究生0.01%、本科4.84%、专科36.90%、高中50.70%、高中以下7.55%。①

可见，我国专任幼儿教师主要集中在城市，且城市专任幼儿教师学历层次以专科为主体，农村则以高中为主体。从职称结构来看，城乡专任幼儿教师都以无职称的教师为主体，其中农村无职称的专任幼儿教师占75.96%，高出城市无职称的专任幼儿教师14个百分点。城乡专任幼儿教师资源配置的失衡，导致了城乡学前教育师资水平、教学水平差距过大，进而影响了城乡学前教育质量的提高。

（三）城乡幼儿园基础设施失衡

从2007年至2009年间，虽然我国乡镇幼儿园基础设施建设逐年改善，但城市相比差距依然较大，主要表现为园舍面积、园舍中危房面积、幼儿图书总量、教学录音及录像带总量等几个指标上。以2009年为例，城市幼儿园园舍面积为48 434 131m2，而农村仅为29 060 416m2，农村仅及城市的60%；城市幼儿园园舍中危房面积为319 886m2，而农村则为448 393m2，农村是城市的1.4倍；城市幼儿园图书总量为42 538 583册，而农村仅为24 038 118册，农村仅及城市的56.5%；城市幼儿园教学用录音录像带总量为6 444 553盘，而农村仅为3 163 450盘，农村仅及城市的49.1%。②可见，农村幼儿园办园条件与城市幼儿园相比存在明显差异。

（四）城乡幼儿入园机会情况

均等的入园机会是学前教育均衡发展的重要表现，因此，保障每个幼儿享有均等的入园机会是实现学前教育均衡发展的重要措施。影响入园机会的首要因素是幼儿园的数量和质量，前者决定了幼儿入园的难易程度，后者决定了幼儿接受教育的优劣程度，两者共同构成了入园机会的内涵。当前，我国幼儿园的数量分布和办园质量存在巨大的城乡差异，在农村，乡镇里平均每个幼儿园要服务几个行政村；相比于农村，城市的幼儿园分布相对密集，不仅每个市辖区有自己的优质幼儿园，而且基本每个社区都有民办幼儿园，其中不乏全国知名幼儿教育集团创办的幼儿园。可见，城市儿童入园机会明显多于农村儿童。据相关资料统计，2008年全国城镇学前三年入园率为56%，农村则仅为36%，城市比农村高出20个百分点。可见，目前我国城乡幼儿接受学前教育的机会仍不平等。当城市幼儿家长普遍考虑让孩子上什么样幼儿园的问题时，而在广大农村地区仍然有70%以上的适龄儿童没有接受同等的学前教育的机会[1]4，这也从根本上凸显了城乡学前教育发展的不均衡性。

二、我国城乡学前教育资源配置失衡的因素分析

（一）社会意识因素

1.城乡认识偏差。我国长期以来实行城市优先发展战略，因此逐渐形成了城乡二元结构。它不仅加深了城乡经济发展的不均衡，而且固化了人们城乡差异的思维模式，即城市应在各方面优越于农村。这样，人们在最能够体现基本人权平等的教育问题上也习惯性地接受了这种城乡差别，即城市幼儿园条件好、农村幼儿园条件差是正常的、合理的。因此，优先发展城市幼儿教育也就成为理所当然，这种城乡认识的偏差，放任和维护了幼教资源在城乡之间配置的不均衡性。

2.学前教育意识淡薄。政府对学前教育缺乏重视是近年来城乡学前教育发展失衡的重要原因。学前教育没有义务教育的法定强制性，也没有像高中教育那样受到社会的广泛关注，更没有像高等教育那样产生巨大的社会反响，学前教育在我国的教育体系中一直处于边缘化的地位，几乎完全被政府教育管理部门所忽略。

当政府尚未充分认识到学前教育在整个教育体系中的根基性作用，未能深刻认识到幼儿教育对幼儿一生的奠基意义以及对国家人才队伍建设的战略意义时，政府一般会选择不作为[2]14，而这种不作为，直接导致了学前教育发展中政府责任的缺失与弱化。因此，政府在城乡学前教育资源配置过程中没能科学地、充分地发挥其宏观调控和协调的作用，进一步促使城乡学前教育发展差距不断扩大。

（二）经济发展因素

1.城乡二元结构下的社会发展不均衡。由于受长期的计划体制影响，我国已经形成了城乡二元经济结构和社会结构，这也导致教育在城乡间形成了二元分化结构。在学前教育领域，主要体现为城乡学前教育发展的差异日益明显，如城市学前教育在教育经费投入、师资水平、办学条件等方面都明显优于农村地区[3]。可以说，经济发展的不均衡是导致幼教资源配置失衡的直接原因。

2.公共财政投入体制的不完善。我国现行的学前教育公共投入体制属于低重心分权型体制，其特征是国家把学前教育的公共投入责任几乎完全推给地方财政，由地方政府根据自己的财政能力决定对学前教育的投入水平[2]13。由于目前我国尚未将学前教育经费专项单列，这导致学前教育经费的投入缺乏可持续性和稳定性。在公共财政投入体制不完善的状态下，学前教育财政投入的数量性短缺和结构性不均衡问题并存，致使城乡幼教资源分配的不公[4]，影响了城乡学前教育的均衡发展。

（三）体制因素

我国幼儿教育实行“地方负责，分级管理”的体制，在农村的管理体制，即“三级办学，两级管理（县、乡政府两级管理）”体制下，农村学前教育的发展主要依赖县、乡（镇）、村等基层地方政府，这使得中央政府在行政“放权”的同时，也带来了中央政府在学前教育发展过程中责任的“逃离”。在这样的管理体制下，中央、地方纵向联系脆弱，政府在学前教育管理上的缺位、错位现象时有发生，各地学前教育的重视与否，经费多少，存在更强的主观性与随意性，地方政府的意愿、财政的强弱直接导致了城市与农村间在幼教资源配置上的差距。

（四）政策因素

学前教育政策是政府实现学前教育目标和任务的行动依据和准则，具有明确的导向性。由于我国长期推行“城市优先发展”的国家战略，使得国家公共政策优先满足城市需要[5]。这在学前教育发展中体现为政策设计中的“城市偏向”和“公办偏向”。政府偏向性的教育政策像指挥棒一样，引导着优质的幼教资源流向城市，流向部分公办园，而条件薄弱的农村、资源不足的民办园，则处于长期的发展劣势，使城乡学前教育发展水平差距不断扩大。学前教育发展政策的错位正是导致幼教资源配置不合理的根源。

三、合理配置教育资源，促进城乡学前教育均衡发展

（一）法律规约

幼儿教育是重要的社会公益性事业，因此发展幼儿教育事业是政府的基本责任，国家通过教育立法调控和管理教育已成为一个国际趋势。但目前我国学前教育尚未立法，这使学前教育的法律地位不明确，管理体制和投入体制不清，各级政府难以建立科学有效的学前教育管理程序[6]。现有的《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等法规，法律的权威性较弱，体系不完整，操作性不强，缺乏问责机制，其内容也无法解决社会结构转型带来的一系列新问题。因此，学前教育立法迫在眉睫，赋予学前教育应有的法律地位，是解决当前学前教育事业发展诸多问题的迫切需要[1]7。通过学前教育立法，对学前教育的经费投入比例、师资配备、课程教学等问题做出相关的法律规定，使学前教育事业的发展有法可依、有法必依，从而在根本上保障我国学前教育事业健康稳定发展。

（二）弱势补偿

学前教育均衡问题的提出，实际上是教育公平原则在学前教育领域的应用及拓展，是现实幼教资源特别是优质幼教资源短缺的反映。教育公平是实现社会公平的“最伟大的工具”，没有教育公平就不可能实现真正的社会公平。学前教育作为教育的起点，是教育均衡发展的源头，其均衡发展是促进教育公平和社会公平的基础。

罗尔斯认为，正义就是符合“每一个人的利益”，并且“合乎最少受惠者的最大利益”，因此，应加强社会对弱势群体的关注，从社会弱势群体的角度考虑幼教资源的配置问题，确保更多儿童享受到优质的幼教资源。在我国学前教育资源有限的条件下，采取“弱势补偿”的方式消除学前教育的不公平，引导更多的社会资源进入学前教育领域，并将公共教育资源向处境不利的儿童倾斜，实行弱势补偿[7]，这是当前有效缩小我国城乡学前教育发展差距的一种补救措施。政府应高度重视城乡学前教育发展不均衡问题，切实解决幼教资源城乡间分布极不均衡问题，逐步消除教育资源存在的差别，让每一个孩子，无论他是在农村，还是在城市，都可以享受到平等的受教育权和发展权。

（三）明晰政府责任边界

发展学前教育是政府的基本职责，也是政府应提供的基本公共服务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次强调“明确政府职责”，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也提出：“将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展”。学前教育属于准社会公共产品，它应由政府、家庭、社会三方合理分担教育成本，政府虽然不是学前教育公共服务的唯一供给者，但这并不意味着政府责任的削弱和推脱。厘清学前教育在社会公共服务体系下政府责任的合理边界，这是促进我国学前教育健康有序发展的重要保障。