义务教育资源配置的问题与对策

摘要:义务教育资源配置并不局限于解决经费短缺问题。改善义务教育资源配置要从两方面入手:一方面,完善政府与市场联动机制和政府预算约束机制,保证义务教育经费总量的供给和结构的协调;另一方面,通过城市学校招收农村寄宿学生以及将大学和落后地区农村中小学结对,建立城市对乡村的义务教育反哺机制。

关键词:义务教育;资源配置;反哺机制

中图分类号:G522.3文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0092—03

一、义务教育资源配置中存在的主要问题

自1986年《义务教育法》颁布实施以来,我国义务教育事业的发展取得了举世瞩目的成就。2006年,新修订的《义务教育法》进一步明确了各级政府举办义务教育的责任,将义务教育所需经费全面纳入财政保障范围,为推动我国义务教育持续发展提供了有力的制度保障。2007年全国普及九年义务教育地区人口覆盖率达到99%,比2002年提高了8个百分点①。然而,义务教育资源配置仍然存在一些问题。

(一)经费投入不足

20世纪90年代以来,我国义务教育经费大幅度增加。但从国际比较来看,投入水平依然较低。2002年我国财政性义务教育经费占GDP比重仅为1.87%,而发达国家初中和小学的公共教育支出占GDP比重大多在2%～2.5%之间,比如日本、韩国和澳大利亚1998年该指标值就分别为1.99%、2.33%和3.10%。2006年全国GDP为210871亿元,国家财政性教育经费占GDP的3.01%,比2005年的2.81%增加了0.2个百分点②,离教育财政支出占GDP之比4%的目标仍有一定距离。义务教育经费投入不足导致了严重的后果。

1.学校公用经费匮乏。2006年全国普通小学生均预算内公用经费支出为270.94元,其中,农村普通小学生均预算内公用经费支出为248.53元。全国普通初中生均预算内公用经费支出为378.42元,其中,农村普通初中生均预算内公用经费支出为346.04元③。

2.中小学危房较多。据统计,到2005年底,全国普通小学危房面积达2916万平方米,占校舍总面积的4.97%;全国普通初中危房面积达1231万平方米,占校舍总面积的3.24%④。虽然中央每年划拨一些中小学危房改造资金,但终究是杯水车薪。

3.同一地区义务教育学校之间差异巨大。不少地方因财力有限,将学校分为重点学校与非重点学校,在经费、师资力量等方面进行倾斜,加剧了学校之间的差距。同时,不少家长受应试教育思想的影响,为了不让孩子输在起跑线上,不惜一切代价为子女选择好学校,进一步拉大了学校间的差距,也导致了“择校费”等一系列问题的产生。

(二)投资结构不合理

我国义务教育投资偏向城市和经济发达地区,农村和经济落后地区的投资严重不足,造成不同地区居民受教育机会的不均等。

1.地区间的不公平。从生均教育经费来看,绝对差异呈不断扩大的趋势,而且扩大的速度在加快。教育部公布的2005年全国教育经费执行情况统计公告显示,小学生生均教育事业费,最高为上海7940.77元,最低为河南744.46元,相差10.7倍,16个省份低于平均水平1327.24元。小学生均公用经费,最高为上海市1865.7元,最低为广西59.22元,相差31.5倍,13个省份低于平均水平166.52元;初中生均用经费最高为上海2114.13元,最低为安徽76.98元,相差27.5倍,14个省份未达到全国232.88元的平均水平⑤。

2.城乡间的不公平。同样从生均教育经费来看,2006年,全国普通小学生均预算内事业费支出为1633.51元,而农村普通小学生均预算内事业费支出为1505.51元;全国普通初中生均预算内事业费支出为1896.56元,而农村普通初中生均预算内事业费支出为1717.22元⑥。从师资力量来看,城市普通小学教师总数中文化程度在专科及以上的教师比例比农村高出20%以上,普通初中本科及以上文化程度的教师比例则高出更多,学历不符合要求的教师主要集中在农村。

(三)配置效率不高

著名教育经济学家萨卡拉普洛斯对教育的经济收益研究表明,国家教育投资在三个主要教育阶段中,初等教育的社会收益率最高。因此,发展中国家应将初等教育作为最优的投资项目,并随着经济的发展慢慢向中等和高等教育倾斜。而我国教育财政的分配结构是中等和高等教育

比例偏高,超前于经济发展水平。

二、义务教育资源配置问题的原因

(一)政府财政对义务教育投入不足

理论界大多倾向于,在义务教育领域政府财政性支出应该占绝大部分,而高等教育领域则尽可以引入市场机制。在许多国家,政府财政投入成为义务教育经费来源的主渠道。如德国在1919年开始实行8年义务教育,目前是12年义务教育,18岁前全部免费,家庭困难的还可申请生活补贴。我国自90年代以来,学费和杂费在教育经费中所占比重在上升。1991年为4.42%,1995年为10.72%,1999年为13.8%,2000年为15.45%,到2003年继续上升为16.84%。

大多数国家的基础教育经费特别是义务教育经费基本上由政府承担,政府投入经费一般占总经费的85%-90%。如1998年美国、日本、阿根廷和墨西哥等国家该指标已分别达到90.8%、91.7%、89.4%和86.2%。而我国2002年义务教育经费投入中,政府投入所占的比例仅为76.7%。

(二)义务教育经费未能专款专用

我国目前的政府预算没有实现“硬”约束。首先,由于预算草案太粗、专业性太强,人大代表无法切实履行其预算监督的职责。其次,政府预算对政府行为没有约束力,政府随意追加预算支出,不按规定使用财政资金等。在教育经费供给不足的背景下,经费被挤占、被挪用的现象时有发生。

2008年7月,国家审计署发布《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》⑦,对全国16个省54个县2006年全年和2007年上半年的农村义务教育经费审计调查显示,有46个县的中小学校和教育、财政部门存在挤占挪用现象,涉及面超过85%;它们挤占挪用的公用、校舍维修改造等专项经费共计1.15亿元,占同类专项经费总额的3.8%。这笔钱50%以上被用做教职人员经费,26%被用于学校基建,另有8.85%被用于教育主管机构日常办公经费,还有近千万元被用于偿还债务、购车等。

(三)地区间经济发展的巨大差异

1985年以来,我国开始实行“分级办学、分级管理”的教育财政体制。中央政府主要解决中央直属学校所需的经费,也负担少量的地方教育专项补助;省级政府把大部分经费投在地方高等教育上,而把义务教育的责任下放至县乡。

改革开放以来,东部地区经济的迅猛发展,与中、西部地区的发展差距巨大。2006年普通小学的生均预算内教育事业费,东部:中部:西部分别为3533元:1583元:1647元;普通初中的生均预算内教育事业费,东部:中部:西部分别为4097元:1660元:1849元。比较可见,地区之间的差距非常大。中、西部的广大贫困地区教育投入严重不足,极大地阻碍了这些地区基础教育的发展。

三、改善义务教育资源配置的对策

如何改善义务教育的资源配置?目前理论界比较一致的认识是完善财政转移支付制度,实现各地区之间义务教育的均衡发展。这固然是一个办法,但不是唯一的出路。为此,本文提出下列改善义务教育资源配置的对策。

(一)靠政府与市场联动保证义务教育经费

2001年国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》,农村义务教育要“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”。实行以县为主的管理体制是我国义务教育管理体制的重大突破,对我国义务教育投资将产生较好的影响。但是,《决定》并没有对中央、省、市、县、乡各级政府发展义务教育的责任明确划分。

本文认为,以县为主并不能从根本上改变我国义务教育投资不足的状况,义务教育政府提供的主要责任落在省级政府身上比较合适。首先,在一些贫困地区,县级财政根本难以负担全县的义务教育经费,以县为主只是把乡级财政的困难转移到了县级。前些年乡级政府难以承担义务教育经费的局面,很难保证不会在县级政府重演。其次,随着地区间人口流动的加快,义务教育在地区间的外部性越来越明显。在现实中,由于地区之间存在人口流动,人口流出地的政府未能充分享有流出人口的人力资本回报,而人口流入地虽然未对流入人口进行义务教育投资,却享有了这部分人口的人力资本汇报,这就会导致部分地区投资于义务教育的积极性不足。因此,把义务教育供给的主要责任上提到省级政府,则可以把外部性内部化。

问题是省级政府又该如何保证义务教育经费的供给?靠中央政府的补助当然是一个来源。但是,高校市场化改制是关键。目前,中央和省级政府把大部分资金花费在高等教育上,只有从高校中腾出一部分资源,才能真正解决义务教育经费问题。

(二)强化义务教育经费供给的预算约束

1.以立法形式明确规定教育财政的决策权。由人大或内设的教育拨款委员会决定教育经费预算的项目、标准,教育经费在预算支出中的比例等重大事项,以改变现行政府权力过大、财政资金分配不透明的状况。

2.加强对教育经费的审计。《中国教育改革和发展纲要》明确提出,2O世纪末国家财政性教育经费占国民生产总值的比例应达到4%。实际上,2006年这一比例只有3.01%。因此,必须构建一种保障法规执行的监督检查机制和责任追究机制。如对各级政府履行义务教育职责的情况进行考核,并把考核结果作为干部任用的重要依据。

3.改革义务教育资金管理办法。实行教育经费预算单列,将教育经费的分配权与管理权划归教育部门。教育经费在各级各类教育和学校之间的分配、管理、监控由教育部门负责,实现教育事权与财权的统一。省、市、县各级分别设立教育专款资金专户,由教育、财政部门共同管理,做到“专户存储、专户管理、专人专帐、专款专用”。

(三)建立城市对乡村的义务教育反哺机制

教育学界目前关注义务教育问题,似乎主要侧重于经费的解决。实际上,就算经费满足了要求,义务教育问题也未必真正解决。办好一所学校,硬件条件的改善相对容易,师资队伍的建设难得多。如今的中国,一些城市已经出现“教育过度”现象,而西部地区、农村地区的一些县、市因老师奇缺,就从各个渠道招聘代课老师,其质量如何可想而知了。为此,本文建议,让城市教育反哺农村教育。

1.城市学校招收农村寄宿学生。近几年由于小学入学人数不断下降,城市生源开始出现不足。通过城市学校面向农村地区广招学生,不仅可以避免大量的城市优质师资下岗流失,避免校舍闲置浪费或挪作他用,实现教育资源的充分利用,有助于农村教育问题的解决;而且可以避免国家对教育的重复投资,而节省下来的资金可以用来给在城市的农村学生发放助学金。当然,其前提是必须完善财政转移支付制度。

2.建立对口支援合作制度。所谓对口支援合作制度就是将大学和落后地区的农村中小学建成联谊性关系,以大学雄厚的文化资本为依托,把大学生的社会实践活动放到需要他们才华的农村地区,与农村学校的教师一起为学校的发展、为学生的发展出谋划策。这种制度的建立就是城市教育反哺农村教育的另一种途径。近几年,本科生毕业后去西部、农村从教两年后再读研究生,每年的“博士支教团”、“西部支教团”等社团活动,其实就是对口支援合作制度的几种表现形式。这样做不仅有效地解决了当地师资力量不足,给当地带来了崭新的思想观念、思维方式和教学方法,打破了当地教育低质量循环的现状,有利于落后地区孩子的培养,而且也有利于知识青年身心的健康。这些做法受到当地学校、政府的大力欢迎和赞扬。因此,有必要更广泛地实施较发达地区向落后地区,城市向农村地区的“支教”政策,并将这样的做法予以制度化。

注释:

①数据来源:.cn/news/2008-02/25/content_

10665456.htm。

②数据来源:2006年全国教育经费执行情况统计公告。

③数据来源:2006年全国教育经费执行情况统计公告。

④资料来源:《中国教育统计年鉴2006》。

⑤李润文.生均教育经费地区差距数十倍.http://news.sina.com.cn/c/2007-03-08/045112458927.shtml

⑥数据来源:2006年全国教育经费执行情况统计公告

⑦王刘芳.1.15亿元农村义务教育经费被挪用..cn/jryw/200807/t20080705_467747.htm。

参考文献:

[1]国家教育督导团.国家教育督导报告2005[J].教育发展研究,2006(5).

[2]孙国英,许正中,王铮.教育财政:制度创新与发展趋势[M].杭州:社会科学文献出版社,2002.

[3]王善迈,杜育红,刘远新.我国教育发展不平衡的实证分析[J].教育研究,1998,(6).

[4]袁连生,王善迈.义务教育财政转移支付制度研究[A].中国基础教育发展研究报告2001[C].北京:教育科学出版社,2002.

Countermeasures for the Problems in the Allocation of Compulsory Education Resources

Zhan Yuanling,Wang Jianqi

(College of Foreign Languages, China Jiliang University, Hangzhou Zhejiang, 310018)

Abstract: The allocation of compulsory education resources is not only limited to solving the problems of the outlay shortage. To ameliorate the allocation of compulsory education resources, countermeasures should start with the following two aspects. On the one hand, both the linkage mechanism of government and market and the inhibition mechanism of government budgeting should be perfected in order to guarantee the gross supply and structural coordination of compulsory education outlay. On the other hand, city’s feedback mechanism for rural compulsory education should be established by city schools eolling rural boarders and by tying universities with rural schools in backward areas.

Key words: compulsory education; resource allocation; feedback mechanism