半个世纪以来美国基础教育改革及启示

摘 要： 半个世纪以来，美国公立学校改革以促进教育公平和提高教育质量为主题，主要经历了以公平为基础的教育改革、择校运动和以标准为基础的教育改革等改革运动。联邦政府通过教育立法、发布战略性教育报告和政策文件、制定学术标准等方式参与美国教育改革，成为这一时期美国学校教育改革最显著的特征。

关键词： 美国基础教育改革 以公平为基础的改革 择校运动 基于标准的教育改革

自二十世纪六十年代以来，美国的基础教育学校改革，主要由三次改革运动主导——以公平为基础的改革（equity-based reform）、择校运动（school choice）、以标准为基础的改革（standards-based reform），旨在促进教育公平、增加学校选择，以及运用学术标准提高教育质量。[1]这半个世纪的教育改革历程，确立了美国基础教育改革的两大核心主题，保证教育机会均等，提高教育质量。平等与质量，成为美国基础教育阶段所有改革的出发点和落脚点。

一、半个世纪以来美国基础教育学校改革的历史进程

（一）二十世纪六七十年代：以公平为基础的教育改革。

以公平为基础的改革运动成形于二十世纪六十年代，当时美国国内主要的政策争端在于扩大非洲裔美国人的公民权利和消除贫困。而教育改革则是民权运动和“反贫困之战”的关键之匙。一方面，民权运动在教育领域取得的成就极大地推动了民权运动的发展，另一方面，教育又被视为向贫困开战的最重要的措施之一。

1954年，美国联邦最高法院在“布朗诉托皮卡教育委员会”（Brown v.Board of Education of Topeka）一案的审理中判定，公共教育领域的种族隔离是违宪的。这一判决，使受到鼓舞的美国黑人接着又发起了一系列争取更为广泛的民权的运动，并在六十年代取得了相当的成就。进入七十年代，民权运动对社会的影响进一步扩大，受到触发的其他族裔如墨西哥裔、亚裔、印第安人，以及妇女、残疾人等弱势群体，也纷纷加入到民权运动中来。民权运动在教育事务上的影响，主要体现在一系列教育立法和法院判例上。如《民权法案》（Civil Rights Act of 1964）、《1972年教育修正法案》（Education Amendments of 1972）、《全体残疾儿童教育法案》（Education for All Handicapped Children Act）等。通过这些联邦法案，联邦政府针对少数族裔儿童、妇女和女童、英语水平有限的儿童、残疾儿童，制订了多种多样的政策和计划，用以保障其平等接受教育的机会。

同时期，美国国内另一个社会热点在于“反贫困之战”。二十世纪六十年代初期，仍然有大量的美国人生活依然赤贫。联邦政府在经过长期的关注和考察之后认为，对付贫困最好的办法不是给穷人们钱，而是通过教育、职业培训、社区开发完善他们自身。[2]教育，被视为消除贫困的关键因素。1964年，美国颁布了《经济机会法》（Economic Opportunity Act of 1964），该法案在教育方面最引人瞩目的成就是启智计划（head start）的诞生，启智计划被用以帮助贫困儿童为上学做好准备。[3]而在启智计划颁布不久之后，1965年，美国国会通过了美国历史上最具影响力的一部教育法案——《初等与中等教育法案》（The Elementary and Secondary Education Act，简称ESEA），该法案是到目前为止获得通过的投入最大和最全面的联邦教育法案。根据该法案，由联邦政府提供经费给各个学校，以为贫困儿童提供补偿教育。

以教育公平为改革方向的二十世纪六七十年代，见证了分类的资助计划、法律保护支持的资助计划及民权法规的制定和应用。其中，后两项政策获得了巨大的成功，而且沿用至今。所有政策的结果，针对非洲裔美国人和其他少数裔背景的学生的歧视被视为非法行为，如有发生，将被提起公诉；女童和女性也在教育方面取得了巨大的进步，高中毕业率和大学入学率已经超过了男性；残疾学生也基本上都在正常的教室接受教育，进入高等教育学府继续深造的比例也创造了新的纪录。[4]

（二）二十世纪八九十年代：择校运动。

进入二十世纪八十年代，随着社会动荡的平复，以及新的政府的上台，美国基础教育改革的主题逐渐由教育公平转向提高教育质量。由于教育经费持续大幅增加，而学生学业水平未见提高，加之人们对于联邦干预教育的质疑声不绝于耳，熟谙市场经济规律的美国人便将市场化规律引入教育领域，希望以此提高学校教育质量，[5]美国开始大范围推行择校政策。择校有多种形式，主要包括开放入学、教育券、特许学校、教育税减免、家庭学校教育等。

开放入学（Open Eollment）指打破“就近入学”的限制，允许学生在更广泛的范围内自由选择公立学校入学。[6]学校可按自己的最大容量招生，甚至可招收其他学区的学生。开放入学是美国当前实施最为普遍的择校形式。自1988年明尼苏达州制定全美第一个“开放入学”法令，至2007年，美国已有46个州制定了开放入学政策。[7]

教育券是指由特定集体性消费单位（如政府、教会、基金会、社团或私人）向适龄儿童家庭发放凭券，家庭持券为子女选择学校并用以支付学费等相关教育费用，学校再向集体性消费单位兑换与教育券面额等值教育经费的一种择校，分为“公助教育券”和“私助教育券”两种形式。[8]1990年，威斯康星州第一个制定法规，允许公共资金用于密尔沃基学区低收入家庭的儿童在公立或者私立学校接受教育。1995年，俄亥俄州效仿威斯康星州制订了一项教育券计划，受众对象是克利夫兰的贫困学生。1999年，佛罗里达州制订了一项全面的州教育券计划，但是后来被州最高法院认定违宪，只有一项面向残疾学生的计划被保留了下来。自此之后，又有几个州和城市制订了多种多样形式的教育券计划，其中也有一些被裁定是违宪的。在2011年，印第安纳州开发了一项受众广泛的教育券计划，涉及全州所有符合特定家庭收入规定的学生，而威斯康星州的教育券计划也由密尔沃基扩大到全州更多的学区。

特许学校（Charter Schools）是通过与州或地方教育主管机构签订合同的方式而成立的公立学校。学校应在合同设定的框架内运营，由政府提供经费，学校有充分的自主权，可以免受其他传统公立学校必须遵守的规章制度的约束。但在享受相当程度自主权的同时，特许学校必须承担合同规定的提高学生学业成绩的责任。[9]特许学校既有公立学校的一面，又有私立学校的一面。特许学校是公共的，是因为特许学校一般都由政府机构创建或者“授权”，依靠公共资金维持学校运转，同时也必须遵守法律要求，例如按照法律的要求测试学生成绩，不能教授宗教性的内容。他们同私立学校相似，在于他们可以选择自己的学生来源群体，雇佣非工会的教师。第一所特许学校于1992年创建于明尼苏达州，至2006年10月，美国已有40个州及哥伦比亚特区通过特许学校立法；大约3977所特许学校遍布全美；特许学校在校生总数共计l149986名。[10]

目前，已经有迹象表明通过择校提高教育质量的最初目标没有实现，总的来说，学生如果继续留在正常的公立学校，就能获得择校后所取得的成绩。但择校运动仍然在继续进行并没有放缓脚步。

（三）二十世纪九十年代至今：以标准为基础的改革。

基于标准的改革运动的最初目的是确认学生们应该学什么，在几年级能够学习完成，以及检测学生是否掌握了所学知识。[11]这一改革运动起源于二十世纪八十年代末，全国数学教师协会（National Council of Teachers of Mathematics）编写了一套数学国家标准。布什政府以及各州州长随后在其他学科也采用了相同的方法，提出采用国家学术教育标准和国家考试衡量学生的学习表现，但他们的提议没有获得立法机关的通过。布什的继任者，克林顿总统继续提倡用标准和考试的手段改革教育，所不同的是，他主张放弃推行国家标准和考试，而转由各个州开发自己的标准和考试，克林顿的提议最终获得了通过。待到小布什继任总统之时，美国所有的州都正处在实施标准和调整考试的过程中，或者已经完成了这个过程。

但是随着改革的进展，改革运动又表现出另外的目的，运用考试结果发现哪些学校的学生没有掌握课程内容，基于标准的改革演变成为考试驱动的问责制。[12]2002年的《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind，简称NCLB）的通过是标准运动的转折点。考试驱动的问责制作为新的标准，取代学术标准成为提高学校教学质量的中心。[13]如果学生没有通过州年度问责考试，其学校就会被贴上“失败”的标签。

标准和考试运动使得学校更为清晰明了地了解到学生应该学习什么。美国历史上的第一次，每个州都公布了重要学科的学术标准。标准运动同时也更大程度地提升了教育公平，每个州都为所有学生设立了相同的学术期望，进一步促进缩小各族群学生之间的成绩差异。此外，由于50个州拥有不同的标准，这一问题又促使各州开发出了英语语言艺术和数学学科的共同核心州立标准（Common Core State Standards）。这场改革的主要问题在于基于标准改革演变成为了由考试驱动的改革，特别是问责条款，过于苛刻，且已经造成了一些教育不良现象的出现。由于对该法案的反对十分强烈，奥巴马政府已经采取行动同意撤销法案中某些条款。

二、半个世纪以来美国基础教育学校改革的特征分析

（一）联邦政府成为改革的重要参与者和发起者。

美国是地方分权制国家，其教育行政制度也基本上采行地方分权原则。州政府始终为各地教育的领导者，地方学区则为执行者，联邦政府往往退居为辅导与咨询的角色。[14]然而，如果我们仔细分析近半个多世纪以来美国教育的发展轨迹，就可以发现，联邦政府对美国教育的影响，已经全方位介入到美国教育的各个阶段。而联邦政府参与美国教育事务，主要是通过教育立法、发布教育报告书和制定教育学术标准等方式进行的。

二十世纪六十年代与七十年代，在社会民权运动的推动下，为促进教育公平，联邦政府颁布了一系列的教育法案，对少数族裔及弱势群体提供补偿性教育。进入八十年代，美国学校改革的重点由教育公平转向了学业优异。1983年，全国优质教育委员会发表报告《国家处于危机之中》（A Nation at Risk），将国家的经济问题归因为教育质量低下，并提出一套全面的改革政策，强调增加学业考试，实施严格的学术标准，提高教学基本技能，通过更高要求的教师标准和能力测试提升教师职业能力，呼吁地方政府将地方教育政策与联邦提议的教育改革融合在一起。[15]《国家处于危机之中》的发布带动了全国和各州更多的报告发布，并最终导致了基于标准的教育改革的开始。九十年代，布什和克林顿政府都通过了相关政策或法案，制定国家教育目标和学术标准，而新世纪以来《不让一个孩子掉队》法案的颁布，更进一步扩大了联邦政府的教育权限，提高了对联邦教育政策的期望。该法案要求各州遵照联邦政府确定的时间表，逐步提高学生学业成绩，在2013—2014学年将所有学生的成绩提升到其规定的水平。

在美国国内，关于联邦政府是否应该参与教育事务一直就是一个敏感话题，相较于之前美国教育改革而言，这半年个世纪以来联邦政府对教育改革的干预前所未有，是这段时期美国教育改革最大的特点之一。

（二）教育改革，立法先行。

自美国建国以来，其教育发展就深受革命先贤倡导的民主精神影响，崇尚法治，举凡学校的运作、教师的聘任、学生的管理等议题，一旦有所争执，则多半寻求司法途径给予解决。美国教育制度的法律基础，大致包括四种来源：联邦宪法；联邦与各州法律；行政命令与规定；法院判例。[16]通过前文所述的美国基础教育改革历程不难发现，联邦政府正是通过教育立法和法院判例实际参与和规范各州和地方的教育改革的。

在实际参与或发起教育改革的过程中，联邦政府更多的是借助教育法案中的资助条款。教育经费问题是关乎美国教育发展和改革的重要一环，只有获得充足的教育经费，才能使得各州及地方学区充分发展教育事务。根据不同的教育法案或者计划、项目，联邦政府会面向各州和地方学区提供不等的经费，各州或学区可以选择或不接受联邦的补助，如果接受，联邦政府便有权制定使用经费的准则加以监督，以确保州与地方教育机关能妥善运用经费。[17]如此，联邦既对国民教育提供了资助，又“名正言顺”地参与到了地方教育改革当中。