法律援助案件质量问题刍议

摘 要 随着中国法律援助事业的发展，“量”的增长已有一定规模，但是“质”的提高尚没有引起足够的重视，优秀律师参与法律援助案件的积极性低，法律援助的服务质量总体上低于商业化法律服务质量。提高法律援助案件质量，首先需要提升法律援助相关立法的层级，制定统一的法律，以便明确责任，规范机构和管理，落实法律援助资金。其次，需要加强法律援助队伍的建设，加强培训的同时，运用市场化手段吸引优秀律师加入法律援助队伍。此外，还需要建立规范的法律援助案件质量管理体系，从过程上进行监控和激励。《办理法律援助案件程序规定》的实施，为探讨和提高法律援助案件质量提供了契机。

关键词 法律援助 立法完善 质量管理

中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-249-02

2011年5月份，陕西省司法厅组织了全省优秀法律援助典型案例评选活动。评选活动展现了近年来我省法律援助工作的丰硕成果，选出了一批优秀案件。笔者作为评委，在评选“优秀”案例同时，也发现了一些“不优秀”甚至“不合格”的案例。优秀案例评选活动是“事后”通过“奖优”激励律师提高法律援助质量的好办法，那么，能否在“事前”和“事中”从制度上保障法律援助案件的质量，这无疑是一个值得深入探讨的课题。

一、法律援助案件质量的概念

按照司法部《关于开展法律援助工作的通知》所给出的定义，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。法律援助具有扶弱助困、平衡控辩双方力量、实现司法公正的价值，是我国法律制度的重要组成部分。①法律援助服务对于当事人虽然是减免费用的，但是不代表它是可以降低服务质量的。《法律援助条例》第六条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”从这个规定看，也说明法律援助服务应当是有“标准”的，符合标准，就是合格，不符合标准，就是不合格，高于标准，就是优秀。但是遗憾的是，这个“标准”是什么，至今还没有明确的、统一的规定。

笔者认为，法律援助案件的质量，可以分为广义和狭义两种，狭义上的法律援助案件质量，系指法律援助案件承办人办理法律援助案件的质量情况。衡量法律援助案件质量高低可以从三个方面来判断，一是承办人是否勤勉尽责；二是案件处理结果是否最大限度地维护了当事人的合法权益；三是案件处理是否符合宪法法律。广义上的法律援助案件质量，除了上述内容，还包括法律援助行政管理部门对法律援助服务工作的管理质量，即是否有效地组织、管理法律援助工作，最大限度地为经济困难群体提供优质高效便捷的法律服務。比如，是否对应当给予援助的困难群体给予了及时的援助，是否对不该援助的人给予了援助。本文所称法律援助案件质量，着重指狭义上的含义。但是需要明确，没有法律援助机构的有效组织和管理，所谓依法最大限度地维护困难群体合法权益的目标，也是很难达到的。

二、当前法律援助案件质量现状

（一）主管部门对于法律援助案件质量问题没有足够重视

中国法律援助事业自1994年试点建立以来，在不到二十年的时间内，从无到有，由点及面，取得了辉煌的成就。但是勿庸讳言，法律援助事业还处在发展阶段，“量”的增长固然成绩喜人，“质”的状况却还没有得到充分的重视。从司法部网站发布的2003年到2009年间《全国法律援助工作统计分析》可以看到，在量的增长方面，法律援助机构数量、人员数量、经费金额、承办案件数量、受援人数数量每年都有可喜的增长，但是对于质量问题，却没有提及或者只用寥寥数语带过。以《2009年全国法律援助工作统计分析》为例，在上万字的统计分析中，提到法律援助质量问题仅有350个字，标题为“法律援助案件承办情况”，涉及质量问题的有三项数据，一是案件承办人的意见被采纳的比率（主要指刑事案件中的辩护意见被采纳的比率，为90.3%），二是胜诉率（民事案件的胜诉率为92.5%；行政案件的胜诉率为81.8%），三是为当事人避免的损失金额（刑事案件66948.81万元，民事案件539065.25万元，行政案件17183.1万元）。仅从这三项数据来看，法援案件办理的质量还是不错的。但是显然，仅有这三项数据，350余字的篇幅，是不足反映法律援助案件质量的全貌的。另外，这几项数据，特别是刑事案件辩护意见高达90以上的采纳率，与我们的实践经验是不符的。从笔者的办案经验来看，刑事援助案件的辩护意见被采纳的仅是少数，不被采纳的是多数。刑事辩护意见采纳率低几乎是律师界的一个共同感受，许多资深的刑辩律师都表达过刑辩意见采纳过低的忧虑。②在这样的大环境下，法律援助案件辩护意见采纳率却能一枝独秀，颇令人怀疑。

（二）优秀律师参与法律援助积极性低，法律援助案件的服务质量总体上低于商业律师的服务质量

在律师服务日益市场化的今天，业务收入的多少在某种程度上成为衡量律师成功与否的指标之一。商业化的法律服务市场是群雄逐鹿的主要战场。只有很少办案补贴的法律援助案件，无法吸引业务水平高的律师参与。这是不争的事实。实际参与法律援助案件的律师中，一些承办律师也存在“偷工减料”、敷衍塞责的情况。譬如不到法院阅卷；不会见被告人或者不制作会见笔录；不认真准备辩护或代理意见，庭审走过场，说套话，难以有效地维护当事人的合法权益。这种情况虽非普遍现象，但是对法律援助事业危害却甚大。

（三）公检法机关存在法律援助是“走程序”、“走过场”的错误观念

最高人民法院、司法部联合下发的《关于刑事法律援助工作的联合通知》、《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》、《法律援助条例》均规定，法院应通过所在地的法律援助机构安排办理法律援助案件。但个别法官认为，辩护律师提供法律援助不过是满足程序合法的形式需要罢了。于是便自行联系熟悉的律师，甚至将案件交给刚拿到执业证尚没有任何经验的律师去办理。由于传统观念的影响，不少办案人员认为律师的存在是给公检法找麻烦的，自然就习惯于找自己熟悉的律师，找愿意“配合”自己工作的律师。这种观念的存在，对于律师认真办理法律援助案件、提高办案质量是一个很大的障碍。

总之，我国法律援助案件质量是一个相对薄弱的环节，需要得到更多的关注。

三、提高法律援助案件质量的途径

（一）完善法律援助统一立法

无规矩难以成方圆。我国目前的法律援助立法存在着层级不高、“不系统、过于原则简单难以操作、缺乏统一性规范性等缺陷”。③这种立法现状也难以适应我国政府已经签署或者加入的国际条约的要求。因此，完善法律援助立法是基础。没有这个基础，就难以明确政府部门、律师事务所等社会组织以及律师等不同主体的责任，也难以规范其行为，难以从根本上解决法律援助问题的资金瓶颈。提高法律援助案件质量，也便是一句空谈。

（二）加强法律援助队伍建设

要提高法律援助案件质量，需要更多更优秀的人才。但是，现实状况却难以令人满意。《2009年全国法律援助工作统计分析》反映，在法律援助机构人员增长的同时，具有法律职业资格或律师资格的人员比例却在逐年下降，说明法律援助律师流失现象严重。④基层律师人数严重不足，从事法律援助的多为法律工作者。由于基层法律工作者大多未经过正规的法律教育，未通过国家的律师资格考试或者法律资格考试，先天不足，水平参差不齐，难以保障办理法律援助案件的质量，加强培训非常重要。在这一方面，英国的经验值得借鉴。在英国，不论是资深律师还是新执业律师，出庭律师还是咨询人员，机构内人员还是志愿者，从事法律援助工作都需要经过严格的训练，培训结束后还要进行综合评估。⑤

由政府“购买”法律服务提供给当事人，改变当前法律援助补贴很少甚至完全免费的形式，以吸引优秀律师和律师事务所参与法律援助工作。人才的成长需要一定的周期，因此短时间内提高法律援助人员的素质是不太可能的，最捷快的方法就是吸引更多优秀资深律师从事法律援助工作，这不仅需要精神上的感召，而且需要适当的经济回报。这就需要政府为法律援助服务“埋单”，实实在在的承担起《法律援助条例》中規定的责任。这也是法律援助制度比较成熟国家的普遍作法。近两年，陕西省一些知名律师接受司法行政部门的安排，在解决涉法涉诉的群体性案件中发挥了重要的作用，但基本上没有得到报酬。这固然体现这些律师良好的政治素质和大局意识，但是这种作法不可能是常态。况且，这样的做法在法理上是否具有合法性也是有争议的。⑥

（三）规范法律援助案件的管理，奖优惩劣

1.在提高法律援助人员素质基础上，逐步建立准入制度。对于办理法律援助案件的人员，一定要经过相当课时的培训，办理刑事案件还必须要求执业有一定的年限（譬如三年）。刑事案件事关当事人的自由甚至生命，应当更加慎重。在法律援助经费有保障的情况下，甚至可以考虑采用招投标的方式，吸引优秀律师和律师事务所加入到法律援助的行列，并建立法律援助者人才名册或者人才库。

2.在规范管理的前提下进行奖优罚劣。在社会评价上倾向于把荣誉给予承担法律援助义务更多的律师和律师事务所。在优秀律师和优秀律师事务所的评选上，把办理法律援助情况作为评优条件之一。

3.建立法律援助案件质量管理指标体系，对案件办理过程进行全程跟踪管理。ISO9000质量管理体系有一个重要的思想，就是全程有记录，可逆向查验。

令人欣喜的是，2012年7月1日司法部颁布施行了《办理法律援助案件程序规定》，它的出台，将使法律援助规范化建设迈上一个新台阶，也是探讨和提高法律援助案件质量的一个好契机。

注释：

①刘根菊.我国法律援助的价值及其实现.法学杂志.2003（6）.

②律师辩护意见采纳率低，谁之过？http：///a/20110701/34516.html.

③梁仁伟.中国法律援助制度的现状及其完善.河北法学.2003（5）.

④《2009年全国法律援助工作统计分析》，见http：///China_legalaid/content/2010-08/26/content_2260702.htm？node=24953.

⑤孔德勤.英国法律援助制度比较及启示.中国司法.2012（1）.

⑥贺海仁.法律援助：政府责任与律师义务.环球法律评论.2005（6）.