民族地区农村产权资本化实现路径的制度探析

摘 要 农村产权资本化是盘活农户可控资源的重要手段，是农业供给侧改革的重要内容。以深化农村土地产权资本化为例，回顾了部分省市的做法与经验，并从制度安排的角度对民族地区农村产权资本化的实现路径（政治制度优势，法律制度保障，推进民族地区农村产权资本化中的法律服务机制构建，推进民族地区农村产权资本化中的配套政策的供给侧改革）进行了初步探讨。

关键词 民族地区；农村产权资本化；实现路径；制度化

中图分类号：F321.33 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.1.021

知网出版网址：http：///kcms/detail/50.1186.s.20170123.1756.019.html 网络出版时间：2017-1-23 17：56：00

2014年，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上习近平总书记强调，要积极发展农户股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。2015年，党的十八届五中全会就农村土地承包关系明确要求，完善土地所有权、承包权和经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。2016年的中央1号文件要求，推进农业供给侧结构性改革，继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，依法推进土地经营权有序流转。推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点以及完善集体林权等制度改革。党的十八届六中全会指出，当前经济运行的新常态特征更加明显，必须坚定不移推进供给侧结构性改革，以市场为导向，实现传统农业经营方式的创新和土地经营权的高效有序流转。

1部分省市农村产权资本化的实践回顾

从全国范围来看，在农村产权资本化上做出过尝试的省市主要有四川、重庆、吉林、山东、宁夏、江苏、河南、浙江等。

1.1四川

四川部分试点开展了确权颁证，明晰农村各类权属，建立市县乡村四级产权交易平台，完善农村产权流转体系。在政府发布基准价的基础上开展产权价值评估，并成立产权流转担保公司，设立农村产权抵押融资风险基金和耕地保护基金制度，实施村级公共服务和社会管理改革，完善村级治理架构，创立村民议事会、监事会等民主决策机制。同时，推进征地制度、户籍、社会保障等一系列改革，为要素流动提供配套支撑。

1.2重庆

重庆部分试点的主要做法是由政府将开发者所选耕地征转为城镇建设用地做项目开发，包含4个基本环节：复垦、验收、交易、使用。即把闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合农作物栽种要求的耕地，土地管理部门验收合格以后，发放相同面积的建设用地指标凭证，称为“地票”，土地开发者在土地交易所竞购地票使用土地。

1.3吉林

吉林部分试点探索“土地流转收益保证贷款”新模式，将流转和担保集中到一个平台。不改变农村土地所有权性质和农业用途，农户以农村土地集体承包经营权所产生的收益作保证，将一部分土地承包经营权让渡给具有农业经营能力的第三方农业发展公司，由农业发展公司为农户提供银行贷款担保，金融机构再向农户提供贷款。

1.4山东

山东部分试点在坚持土地权属、农地性质不变的原则下，将农户的土地折算成股份，加入农村土地合作社，通過乡、县、市三级农村土地产权交易所开展抵押融资贷款，通过信息发布、政策咨询、业务指导、流转交易及融资服务实现农村集体资产产权登记规范化、资产股权化、交易市场化。

1.5宁夏

宁夏部分试点通过成立土地信用合作社，对土地承包经营权流转和土地适度集中规模经营。制定村民集体认可的《土地信用合作社章程》，以存贷、托管、代耕种土地和发展二三产业为业务实现土地资源盘活和农户的增产增收。

1.6江苏

江苏部分试点建立了农村土地流转管理服务中心，提供信息收集、规范指导、合同签证、项目推介等服务，农户通过土地承包权入股、为合作社打工提升收入。为降低农户对土地的依赖提高其流转土地的积极性，政府除了对规模性种植养殖给予财政补贴外，还配套建立健全了养老、医疗、低保等农村社会保障体系。

1.7河南

河南部分试点成立市、乡、村三级土地流转服务平台，由政府进行指导，在不改变承包土地的农业用途前提下，采取转包、出租、互换、转让和其他合法合规的方式，有力促进土地流转和农户增收。

1.8浙江

浙江部分试点建成覆盖“市—县—乡”三级的由交易、评估、保险、担保四大功能主体组成的農村产权中介服务体系，形成评估、交易、担保、保险、融资、收储、交易循环流程，实现了涵盖土地承包经营权、林权、住房产权等众多产权的抵押，交易范围包含山林、土地、水域、滩涂等十二类，促使农村各类资源得到进一步盘活。

2对各省市农村产权资本化实践的简要评议

由于社会经济发展状况各异，各省市的实践也各有侧重，各有突破。总的来看，都能够在现有法律法规的制度框架内，在保护农户的土地承包权益的前提下，实现农村土地要素的合理流转。促进了农村土地的生产经营权优化配置，通过整合农村土地资源，实现农产品的规模生产收益，农村土地的实际产出率、农产品的劳动生产率和农村土地的资源利用率得到显著提高，最大程度上实现农户、集体和新型土地经营主体的多方共赢。

但由于受到一些共性、刚性因素的制约，上述部分试点的改革实践不同程度地存在土地市场发育不良、社会化服务不足、流转供需双方信息不对称、社会保障程度性缺失、流出产权供给不足、流出收益较低、交易成本偏高、农村产权的抵押价值难以完全实现、大规模推广难等问题。只有进一步推进强制性和诱致性制度变迁，才能有效地破除制约。

3民族地区农村产权资本化的制度路径探讨

3.1政治制度优势

民族区域自治制度是国家的一项重要的政治制度，在党中央的统一领导下，设立自治机关，管理和决定民族地区的内部事务，享有根据民族地区实际情况贯彻执行国家政令的自主权。这一政策充分调动了民族地区经济社会文化事业建设的自觉性、主动性和灵活性，具有极大的政治优越性。

3.2法律制度保障

在民族区域自治制度框架内，遵循《民族区域自治法》《村民委员会组织法》《物权法》《担保法》等法律法規，推进民族地区农村产权资本化的法制改革进程，是民族区域自治制度的基本内涵。强化司法保障，确定农村产权资本化市场中的主体权责及政府角色定位，建构市场主体之间的利益实现机制，特别是农村产权资源流转中市场价格的形成机制，实现耕地、林地、宅基地等农村产权标的权责的让渡和权益的实现。此外，要增强制度的可操作性。要注意制度条文表述的明晰性，使原则性的要求刚性化、模糊性的用语明确化、抽象性的内容具体化、定性的条文计量化，降低制度执行的随意性，压缩制度执行的自由裁量空间。

3.3推进民族地区农村产权资本化中的法律服务机制构建

党的十八届四中全会《决定》提出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”，“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。这些部署和要求为民族地区建设完备的公共法律服务体系明确了目标，也为构建农村公共法律服务体系指明了方向。广大农村法律资源匮乏，农民法律知识缺乏、法律意识淡薄，很多矛盾纠纷容易激发，严重威胁社会和谐稳定。要开展广泛调研，摸查涉及农村产权资本化纠纷的处理情况，聘用律师担任农村法律顾问，以政府出资“买单”的方式建立农村公益法律顾问制度。

3.4推进民族地区农村产权资本化中的配套政策的供给侧改革

民族地区农村产权资本化的供给侧改革，需要提高产权供给质量和效率，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。降低政府的收储比重，扩大市场自由转让的比重，促进土地要素的自由流动。

推动民族地区农村土地制度的供给侧改革，要充分发挥土地作为生产要素的经济功能，增强农民的财产性收入。可指定或成立具有合适资质的土地产权抵押专业评估机构，增强土地使用产权评估抵押的合法性、有效性。特别需要注意的是，土地等农村产权是农户赖以生存和发展的基本保障，权属的转移可能会导致农户丧失生存和发展之基，引起新的社会问题。因此，需完善配套机制，切实规避交易风险，建立违约处置机制和风险补偿机制及商业性保险保障机制。

试行农村土地等产权资本化的弹性年期制或租赁制，有利于及时退出和出让延期。适度增加土地用途的弹性管制，建立土地用途变更的快速审批机制。减少土地转让成本，降低企业退出门槛。还应加快政府职能转变，积极推进资源资产财税管理體制改革，增加持有环节税费，提高土地保有成本，实行差别化的税收征管政策，引导低效用地及时退出。

（责任编辑：丁志祥）