浅析“党内法规”与“国家法律”的关系

【摘 要】2013年，党中央先后公开发布了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》及《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》三部文件。三部文件的发布为我党从严治党提供了重要的理论依据。国家法律是党内法规的制定约束，任何党员和党组织都必须在宪法和法律的范围内活动。同时，党内法规不得同宪法和法律相抵触，党内法规是国家法律的重要保障。邓小平同志在总结“文化大革命”的惨痛教训时深刻指出：“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”因此，认清党内法规与国家法律两者之间的紧密联系，对于我们推进党内法规制定工作，加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化和程序化具有重要作用。

【关键词】党内法规；国家法律；关系

一、中国共产党党内法规的发展历程概述

1938年，毛泽东同志首次提出“党内法规”这一概念，当时是在中共六届六中全会（扩大）上所作的政治报告中提出，鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，为使党内关系走上正轨，除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。1945年5月，刘少奇在党的七大上所作的关于修改党章的报告中又使用了“党的法规”的提法。他说：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”

2001年7月1日，江泽民同志在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中提出：“各级党组织都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。” 2006年1月6日，胡锦涛同志在中央纪委第六次全会上提出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性。”2013年4月19日，习近平在中共中央政治局第五次集体学习时的讲话指出：“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里”。

随着新时期党中央对“党内法规”制度建设的高度重视，使“党内法规”在实现党的科学执政、民主执政和依法执政中的地位和作用越来越突出。

二、“党内法规”与“国家法律”的概念分析

从字面意思来理解“党内法规”是指中国共产党党内的法规，其中的“法规”二字是法学中的一个专业术语，翻开《辞海》、《现代汉语词典》、《新华字典》等工具书检索，对“法规”一词的解释是：“国家机关在其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件，是法律规范的表现形式。”而从“国家法律”中“法”的概念来看，法是由国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系。

在我国现行的法律法规中并无“党内法规”的提法。那么“党内法规”的定义是什么？1990年7月31日，中共中央印发的《中国共产党党内法规制度程序暂行条例》中规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。”这样，党中央就第一次以党的正式文件的形式对“党内法规”进行了科学的界定。

那么，“党内法规”到底属不属于法律呢？在我国普遍对法律的认定中，法律需具备四个方面的特征：“（1）法是调节人们行为的规范。（2）法由国家制定或认可。（3）法规定人们的权利、义务、权力。（4）法由国家强制力保证实施。”对比以上法律特征可知，“党内法规”并不完全具备法律的全部特征，只具备一部分特征。

三、“党内法规”与“国家法律”两者的关系

从“党内法规”与“国家法律”的定义分析可知：首先，我国《暂行条例》中规定党内法规的制定主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委；而国家法律的制定主体是我国的立法机关。由于我国法律分类众多，国家法律的制定主体也很多，如全国人民代表大会及其常务委员会，国务院，各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会等等；其次，“党内法规”的对象是党组织和党员；而法律的对象是公民、法人和其他组织；最后，“党内法规”的实施方式主要靠广大党员和各级党组织的自觉遵守，其约束力来源于党的纪律。而国家法律的实施是以军队、警察、监狱等国家暴力机关作后盾，其约束力具有国家强制性。

“党内法规”与“国家法律”是两个不同范畴的概念，两者的制定主体、调整对象和实施方式都存在差异。由于“党内法规”与“国家法律”并存，是我国社会主义法治的一大特色。所以，在实践中就会存在一部分人既是中共党员又是普通公民的双重身份，致使法律适用方面就会同时出现“党内法规”与“国家法律”两者的重叠。因此，在制定和使用党内法规的时候，必须处理好“党内法规”与“国家法律”的关系，做好两者的协调、衔接工作，使“党内法规”不与“国家法律”相冲突。

但另一方面我们也必须看到“党内法规”与“国家法律”又是紧密相联的。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”该重要讲话明确阐明了“党内法规”与“国家法律”两者之间的关系，表明了党内法规制度建设的不断完善和发展是实行依法治国、从严治党的重要保障。1982年的宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”中国共产党党章也规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”这些规定意味着所有的“党内法规”都必须符合宪法和法律的规定，不能与宪法和法律相抵触。2006年，胡锦涛在中央纪委第六次全体会议上的讲话中明确提出，“要着力加强制度的系统性，加强整体规划和统筹协调，既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接，环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。”

综上所述，党内法规必须在国家法律的范围内活动，党内法规的不断完善是保证国家法律顺利实施的重要保障。同时，国家法律是党内法规制定的重要依据，任何党内法规的制定都必须遵从国家法律。

俞可平教授在《依法治国与依法治党》一书的绪论中提出了一个命题：“不依法治党，就难以有依法治国。”实现党的科学执政、民主执政和依法执政必须加强“党内法规”的制度建设。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党只有不断加强“党内法规”的制度建设才能领导人民构建社会主义法制国家，这也是我们实现依法治国、从严治党的前提条件和切实需要。

参考文献

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作者简介：唐黔平（1988- ），女，贵州师范大学，研究方向：思想政治教育。