村民委员会作为行政诉讼被告的问题探究

摘要：村民委员会是基层群众自治组织，其主要职责在于管理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷并协助维护社会治安。但随着社会事务的日益复杂，使村民委员会由协助基层政府的工作向直接运用行政权转变，从而引发了一系列矛盾，使村民在村民委员会与基层政府的责任推卸中无法寻求救济，自身的合法权益得不到保护。本文主要从村民委员会的行为分析，并对提出应当对村民委员会的行为进行分类，从而确定其在行政诉讼中的地位。

关键词：村民委员会；行政诉讼；被告

一、问题的提出

根据《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可以看出，村民委员会并不是国家政权机关体系内的组织，不在行政诉讼被告之列。然而，在实践中，因村民自治委员会的作用、职能不断加强，在村民的公共管理方面又发挥着重要作用。又因目前现有的行政诉讼法未将其纳入被告，与村民发生争议后无法在适当的司法程序中解决。所以，村民在维护合法权益时，屡次因法律法规的不健全、司法实践的不统一而踏上还未开始就已经结束的诉讼之路。

从另一个角度来说，村民委员会的性质是基层群众组织，它所行使的行为并非像其他行政机关那样明确，既有管理性行为，又有非管理性行为。而且，目前村民自治委员会是能够作为行政诉讼原告参加到行政诉讼中来，但在我国行政诉讼法中认为行政诉讼的被告不能成为原告。因此，村民委员会作为行政诉讼被告的问题是一个值得研究也是亟待解决的问题。

二、从村委会的行为方面分析行政诉讼被告的资格问题

行政诉讼作为司法权监督行政权的一种方式，其目的之一在于控制行政权保护公民合法权益。确定行政诉讼的适格被告应该是“谁行为，谁被告”，因此，在讨论村委会能否作为行政诉讼被告时，应先从保护村民合法权益的角度出发，对村委会的行为进行分析。村委会具有以下几种行为：

第一，村委会行使法律、法规授权的管理性行为，需要明确的是这里的法律、法规是指除《宪法》《村民委员会组织法》以外的法律、法规。例如，《土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村委会经营、管理”，《婚姻登记管理条例》规定：“申请婚姻登记的农村居民，应当由所在的村委会出具婚姻状况证明”，以上规定都充分证明村委会的管理性行为。

第二，村民自治委员会接受的委托事项。在现实中，乡镇人民政府和县级人民政府及其工作部门往往因不宜行使某项职权时，委托村委会来协助，这时村委会则以国家代理人的身份出现。

第三，村民委员会履行固有的自治事务，这是在《宪法》与《村民委员会组织法》中的规定。如《宪法》第一百一十一条规定：村委会办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见要求和提出建议。《村民委员会组织法》也认为村民委员会享有自治权。

从以上可以看出，村民委员会是一个复杂的主体，行为也具有复杂性。对于第一类法律、法规授权的管理行为，在2003年2月召开的全国法院立案工作会议上作出相关司法解释：农村集体组织成员和农村集体经济组织因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协商解决。又根据最高人民法院发布的司法解释，认为法律、法规或规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。这说明村委会在行使上述第一类的管理性行为时，侵害村民权利及利益的，可以以该村委会为被告提起行政诉讼。上述的第二类行为中，村委会行使职权是以委托行政机关的名义进行，其行为对外的法律责任也不是由自己本身承担，在《行政诉讼法》与《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的司法解释》有明确规定，应由委托机关——基层人民政府为被告。第三类行为是村委会的自治行为，同时也是公共行政的自治管理权的表现，这类行为侵害村民合法权益后，无法在目前法律的支持下提起行政诉讼。所以，对于上述三种行为，前两类都可以从行政诉讼方面保护村民的合法权益，对于第三类行为是制度上的一个缺失，也是维护公民合法权益应该解决的问题之一。

三、村委会作为行政诉讼被告资格的思考

（一）行政主体与行政诉讼实行分离，有利于确立村委会作为行政诉讼被告

我国确立行政诉讼被告资格是以行政主体为依据，20世纪八九十年代时为制定行政诉讼法时，将西方的行政主体这一概念引入以解决行政诉讼报告问题，所以在当初确立行政诉讼法上的被告，其关键在于是否具有行政主体资格。但是，随着社会政治经济的不断发展，使得管理方式发生变化，由原来的国家行政扩展到公共行政。这就使得以确认行政诉讼被告资格为中心的行政主体理论陷入了难以掩盖的困境，也使现有的行政主体理论对某些现实问题无法作出解释。而且，行政主体与行政诉讼被告属于不同领域和階段，本身具有不同的价值取向，行政诉讼被告的确定应更多地考虑怎样更有利于当事人诉权的行使，切实保障当事人的权利救济的实现。所以，要将村委会纳入到行政诉讼被告中，它的前提就是应当将行政诉讼被告与行政主体相分离。

（二）公共管理理论的变更促使行政方式的变化

国家行政扩展到公共行政的发展趋势使得村委会能够成为公共管理的主体之一。在当前的公共服务背景下，国家行政机构不断发生改革，并逐步向社会放权，使管理主体多元化，也使得国家行政扩展到公共行政的发展趋势愈发明显。这就是国家行政扩展到公共行政，而公共行政的范围除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，比如公共社团的行政、公共企事业单位（学校）的行政及社会（村民委员会、居民委员会）的行政。所以村委会对本居住区内行使自治权是公共行政的一种表现，既然村委会具有公共行政的管理性行政行为，作为行政诉讼的被告也是无可厚非的。

（三）村民委员会纳入行政诉讼被告有利于维护村民的合法权益

村民委员会作为村民自治组织，与村民之间形成的村内公共事务管理关系不在民事诉讼的调整范围，而且村委会与村民之间形成的是不平等的法律关系。将其纳入到行政诉讼被告之中，比较容易解决二者之间的矛盾，而且因行政诉讼中被告负举证责任、诉讼费用低等特点也更有利于维护村民的合法权益。司法作为正义的最后一道防线，人民法院对村委会在宪法和法律規定的自治行为会起到监督的作用，司法介入到村委会的自治能够更好地实现公平、正义，从而推进村委会的自治行为在法律规定的范围内行使。

（四）对村民委员会的行为应进行分类处理

村民委员会本身能够成为行政诉讼的原告，但若是又将它作为行政诉讼的被告，这与当前我国行政诉讼法中当事人的规定不相符。在目前我国行政诉讼中，被告不能成为另一诉讼的原告，而且行政诉讼俗称“民告官，而非官告民或官告官”。笔者认为在确立村民委员会行政诉讼被告时，应考虑到这一问题，如前所述，村民委员会实施第三类自治行为时，若是管理性行为时，应将其纳入到行政诉讼被告的行列之中。所以，在确认村民委员会的被告资格时，应当只有村民委员会在进行管理性行为，实施管理权时才可以作为行政诉讼的被告。而当村民委员会作为村民的代表，与行政机关发生争议时，又能够作为行政诉讼的原告来维护本村的合法权益。总之，行政诉讼应该顺应公共管理作出改变，对具有多项职能的公共管理主体，应当对其行为进行分类，之后考虑哪些行为能够纳入到行政诉讼中，最后再确定原被告资格问题，而不是简单地总体纳入或不纳入到行政诉讼原被告中。

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