论城市居民自治的概念、发展与价值

摘要：居民自治是一种基层自治类型，是依法通过会议选举组织居民委员会，以民主选举、决策、管理和监督的方式，以达到实现自主管理目的的一种自治类型。作为基层群众自治制度重要组成部分，居民自治对于推动民主的实现、政治参与的扩大、政治文明建设和市民社会的形成等方面具有重大价值。

关键词：居民自治；民主价值；市民社会；政治文明

中图分类号：A81 文献标识码：A文章编号：1001-0475（2016）03-0026-02

在中国共产党第十八届三中全会和四中全会上分别通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中都明确提出了完善和发展基层民主制度。可见，党对基层群众自治制度的重视，其中城市居民自治作为基层群众自治制度的一个重要组成部分，对其进行深入的认识和探讨是有必要的。

一、居民自治的含义

居民自治作为一项基本法律制度，根据《宪法》以及《城市居民委员会组织法》的有关规定表明城镇居民有权依据宪法、法律的规定，通过召开本居住区内全体居民大会公开选举产生居民委员会，由居民委员会依法自主处理本居住区内相关事务。居民委员会代表本居住区内全体居民对本居住区内相关事务进行自主处理的同时也就是居民委员会代表共同体成员实现了民主选举、决策、管理和监督等民主权利。因此，就居民自治的本性而言，它属于一种基层民主。另外，作为居民自治的核心内容，居民自治权主要针对的是居住地区的居民对公共事务和公益事业自主管理的权利，它是国家公权下放一种具体体现。居民自治权不仅无法逾越与国家公权力之间的界限，同时也不能超越与居民私权利之间的屏障。而且居民自治权只能对本居住区的公共事务与公益事业进自主管理，即使是居住地区范围内的非公共事务和公益事业或者是居住地区范围外的公共事务和公益事业，居民委员会都无权进行干预。通过宪法与法律的规定，将居民自治权上升为法定权利，即居民委员会能够代表本居住地区全体居民对本居住地区公共事务和公益事业进行自主治理的权利。居民自治权是由全体居民享有，通过居委会以集体方式行使权利的一种法律行为，所以必须在其运转过程中遵循法律关于合法法律行为的各种规定。

综上所述，所谓居民自治是根据宪法与相关法律的规定，居民依法通过会议选举组织居民委员会，以民主选举、决策、管理和监督的方式，对居住地区居民的公共事务和公益事业进行自我管理、教育和服务的制度。

二、居民自治的历史发展

我国城镇的居民自治主要是以居民委员会为载体来承担和实现的。居委会的建设和改革过程对应着居民自治的历史发展。

（一）萌芽中探索时期

新中国成立后，以“居民委员会”或“居民小组”等命名的基层群众性自治组织先后自发成立。顺应这样的历史发展趋势，1953年6月彭真认为居民委员会在居民自愿情况下，在办理本居住地区公共事务和公益事业，辅助宣传政府的法律法规，积极响应政府的号召和切实反映居民基本诉求等方面具有重要作用，因此特向中央建议在城市中应当建立居民委员会，并明确其性质是“群众自治组织不是政权组织”。[1] （P.241）同年12月，政务院大力推广居民委员会的建立，对已经建立的居民委员会加以整顿。1954年12月，第一届全国人民代表大会制度常务委员会通过的《城市居民委员会组织条例》首次以法律形式明确居民委员会是城市基础群众性自治组织，这为居民自治的发展和居民委员会建设奠定了法律基础。

（二）恢复中发展时期

1980年1月，国务院正式将居民自治纳入法制化轨道。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》明确了居民委员会作为城市基层群众性自治组织的宪法地位，确定了其包括在办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷和协助维护社会治安等方面的职能。居民委员会宪法地位的确立，极大地保护和促进了居民自治的发展。顺应城市发展的客观现实，1989年12月通过的《城市居民委员会组织法》为居民委员会以适应城市经济社会发展需要为前提，如何调整工作思路提供了法律基础。

（三）推进中完善时期

2000年11月和2004年10月，中央办公厅先后两次向全国转发了《民政部关于意见》和《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，对在全国推进城市社区建设的过程中街道、社区党建工作进行了部署，强调要加强和改进街道、社区党组织对居民自治的领导。这标志着居民自治进入了全面推进的阶段。2007年10月，中国共产党的十七大报告第一次明确指出中国特色社会主义政治制度包括以居民自治和村民自治为主要内容基层群众性自治制度。此后，在中国共产党第十八届三中全会和四中全会中都明确提出了完善和发展基层民主制度。自此，我国居民自治进入全新的时代。

经过60多年的发展，我国城市居民自治法律体系已基本确立，居民委员会这样一种基层群众性自治组织载体日趋完备，居民自治的内容与形式在社区建设等新形式下日益丰富，为城市社区管理与服务、为社会主义政治文明建设提供越来越多的政治资源。

三、居民自治的价值

基层群众自主管理、服务、教育和监督的需要是我国城市居民自治发展、壮大和创新的源动力。居民自治的实践满足了城市居民自主处理本居住地区公共事务和公益事业的需要。因此居民自治具有非常重要的价值。

（一）有利于民主的实现

美国学者罗伯特·达尔认为，真正的民主就是在完全尊重并保证每个成员的政治平等的前提下，人民能够在国家中实现自己的统治。而这样的民主至少要有五个标准或者民主至少要为五种情况提供机会，即有效的参与、选票的平等、充分的知情权、对议程的最终控制以及成年人的公民权。[2] （P.33）国家权力属于人民，人民当家作主，这是民主最本质的体现。中共十七大报告认为人民民主是社会主义的生命，社会主义与民主的发展同步，强调要坚定不移地发展社会主义民主政治，重点推进基层民主。因为基层群众自治作为直接民主的组织形式，既是广大人民群众在基层社会生活中当家作主的渠道，也是其直接参与国家政治生活的重要形式。[3]（P.266）可见居民自治正是社区居民通过选举、决策、管理、监督的方式来行使一定的管理自己事务的权力。通过这样的途径来实现人民当家作主要求，培养并提高人民民主素养和能力。居民自治将居住区域相同的城市居民组织起来，就共同关心的事务讨论，形成有机的联系，有利于民主的实现。

（二）有利于公民政治参与的增强

政治参与的过程其实就是一个公民个人或团体为了自身利益相互合作的过程。日本学者加藤节在《政治与人》一书中指出：“现代人为生存所迫，为满足自己的兴趣与消费欲望而奔波，因而他们既没有精神上、也没有时间上的可能性来发挥自己的想象力，判断自己与政治之间的关系，并且通过组成各种组织对政治活动施加积极的影响。”[4] （P.8）随着我国经济社会的发展与社会结构的变化，不同社会阶层逐步形成。由经济上自立的人员所组成的同质居民区无论在数量和规模都急剧增长。他们依法通过召开全体会议选举组织居民委员会，以民主的方式自主办理本居住地区的公共事务和公益事业。在进行自我的管理、教育和服务的过程中充分表达了自己的意见，维护了在公共政策中自身的利益。这其实就是公民政治参与的过程。

（三）有利于政治文明的建设

政治文明是人类社会在一定历史条件下为了自己的利益而获取、运用、影响公共权力过程中所形成的文明状态，这种文明状态由一定历史时期的物质生活所决定，同时受精神生活所影响。人类认识与改造社会政治生活的过程中所形成的政治智慧结晶体现了人类社会政治生活状态。社会主义建设过程就是一个政治文明建设的过程，而民主政治作为政治文明的核心，建立和健全民主政治的过程就其实质而言就是政治文明建设的过程。通过人民群众依法广泛参与到基层公共事务和公益事业自主管理过程中的这样一种基层群众性自治形式来实行基层的民主发展，有利于推动整个社会的政治文明进程。

（四）有利于市民社会的形成

市民社会是不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，它是一个部分独立于国家的，且并与国家相对一种社会存在。在这种与国家相对并独立于国家之外的社会存在中，市民可以就所关心的共同事物联合起来，并通过他们的存在本身或行动来影响公共政策。因此市民社会是个“自治的社会网络”[5] （P.67）。在市民社会中社会成员以个人利益为原则，因此社会成员自身具备独立自主的品格，这种经济层面上的独立自主特性就要求政治层面上的公民身份认同，即要从“臣民”身份向“公民”身份的转变。这种社会形态的形成不仅要求其社会成员“公民”社会角色属性的肯定，还要求对市民社会中公民人格上所体现的独立与自由进行保护，更要求对公民追求平等的民主权利需要的满足。为了保持市民社会相对独立于国家，政治力量不得控制市民社会的成员。只有这样才能达到维护民主制度的目的。在这一前提之下，要求政府与社会适当分权，在国家与市民社会之间形成友好和谐的良性互动关系，从而能够保证社会发展充满活力、政府运作高效便民。城镇居民在对所居住区域公共事务与公益事业进行自主管理的过程也是市民独立意识、公共意识、参政意识、合作精神契约观念和权利观念培养形成的过程。居民上述意识与理念激活和培养是市民社会形成的前提和基础。

目前，我国的基层群众自治是“民主在行动中的新的实践和展开”。[6]（P.10）作为基层群众自治的组成部分，城市居民根据宪法与相关法律的规定，通过召开全体会议选举组织居民委员会，由居民委员会集体行使居民自治权，对居住地区居民的公共事务和公益事业进行自主办理。能够让广大居民直接参与社区公共事务和公益事业的管理，不仅维护了自身利益，更是提高了民主素质，巩固了当家作主的政治地位。

参考文献：

[1]彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991.

[2][美]罗伯特·A·达尔，李风华译，论民主[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[3]王邦佐，孙关宏，王沪宁，李慧康.新政治学概要[M]. 上海：复旦大学出版社，2004.

[4][日]加藤节，唐士其译.政治与人[M].北京：北京大学出版社，2003.

[5]汪晖，陈燕谷.文化与公共性[M].北京：三联书店，2005.

[6]王锡锌.公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践[J].政治与法律，2008，（6）.

[责任编辑：秦 超]