浅析中国特色社会主义的基层群众自治制度

【摘 要】 本文回顾了基层群众自治制度的产生及其发展历程，分析了当前我国基层群众自治制度面临的挑战；探讨了完善我国基层群众自治制度的途径。要转变基层群众自治组织的工作作风，加强在农村选举中的监督，确保有稳定的经费和物质来源。

【关键词】 中国特色社会主义；基层群众自治制度；挑战；完善途径

基层群众自治制度是指在宪法的框架下，以相关法律为基础，以中国共产党基层组织为领导，依托基层群众自治组织，在广大城市及农村地区实现人民自己管理自己事务，实现当家作主的权利。农村村民委员会、城市居民委员会和企事业单位职工代表大会是我国当前主要的基层群众自治形式。党的十七大报告首次提出，要坚持和完善基层群众自治制度，并将其作为我国民主政治的四项制度之一。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，审时度势，根据国内外发展的新形势，丰富和发展了基层群众自治制度，充分体现出党的与时俱进理论品质，是以人为本为核心的科学发展观在基层群众工作中的充分运用。

一、基层群众自治制度的产生及其发展

新中国成立之初，为了巩固新生政权，党和政府一方面领导人民恢复国民经济，医治战争创伤，另一方面，积极发展社会主义民主，基层群众自治制度正是在党的领导下逐步形成的。建国之初，中国共产党为巩固在城市的基层政权，及时做出了以北京市市长彭真同志为负责人的调研组的决定。彭真同志根据党中央的指示，带领调查人员经过一段时间的调查与研究并撰写出了《关于城市街道办事处、居民委员会和经费的报告》，指出，“建立城市居委会是为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻在区政府和公安派出所的负担”。[1]与此同时，根据彭真同志报告的建议，党在城市建立街道办事处试验的基础上提出了要在农村建立村一级的政权，以此来巩固党在农村的政权组织，防止敌对势力在农村地区的破坏。1954年通过的宪法明确要求要巩固和发展城市和农村基层政权的发展，第一届全国人大常委会根据宪法提出的要求，于第四次会议制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，这是新中国成立以来第一次以立法的形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。

党的十一届三中全会以来，我国社会主义现代化建设开启了一个新的时代。与此同时，基层群众自治也得到了全面的恢复和发展。全国人大常委会重新颁布了第一届全国人大常委会第四次会议制定并通过的《城市居民委员会组织条例》。1982年，全国人大颁布了新的宪法，在这一部宪法中，明确要求将基层群众自治制度由城市推广到农村，并在农村地区成立类似于城市居民委员会的基层群众自治组织，即村民委员会。随后，全国人大常委会加紧调研，组织专家和学者多次讨论，又相继制定并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。经过十多年的实践，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》得到了不断地丰富与发展，在1998年得到了“转正”的机会，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。至此，基层群众自治制度在我国的法律基础已经基本奠定了，这一制度在中国特色社会主义民主政治中必将发挥其优越性，不断扩大社会主义民主基础。[2]

二、当前我国基层群众自治制度面临的挑战

1、基层群众自治组织行政化倾向日益严重

作为基层群众性自治组织，其主要自治职能应为支持和组织群众依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本地区的服务和协调工作，向人民群众宣传宪法、法律、法规和国家政策。但是，当前由于乡镇党委政府要完成上级党委政府下达的沉重的目标任务，始终把基层自治组织作为自己的帮手，不断给基层自治组织下达工作任务。而基层自治组织在强势党委政府面前，只能服从，致使其自身的主要精力不是用在自治方面的工作，而是由协助乡镇党委政府变成主要用于完成乡镇下达的各项行政性任务，其自治职能让位于行政职能，使村民委员会的自治职能发生了异化。随着政府对村级财政转移支付的力度加大，村委会对乡镇政府的财政依赖性进一步增强，乡镇对村委会的控制力也进一步强化，村委会的独立性和自主性则更进一步降低，影响着群众对乡村事务的有效参与，影响着基层群众自治制度落到实处。

2、基层自治组织选举过程中腐败频发

近年来频频爆出的农村基层选举中的“贿选”问题，严重危害了党在人民群众中的形象。农村基层选举中的“贿选”问题经历了多次的蜕变，早期选举中出现的“一手交钱，一手划票”是农村选举腐败的“发源地”。随着物质条件的丰富，部分农村地区选举出现的贿选现象则呈现出了隐蔽化、多元化的倾向，由先前的“明贿”转向地下活动。农村基层群众自治出现了诸如黑恶势力介入选举、“金钱政治”选举、利用家族势力影响进行选举等不正常现象。[3]这种以非法手段获取竞选胜利的行为，严重影响了选民的选举意志，使真正有才干的人未能进入村委会，严重伤害了广大选民的感情。贿选现象犹如寄生虫，蚕食着党在基层群众中的威信力。最终可能会造成基层选民对选举的冷漠，成为对政府不信任和干群关系紧张的来源。

3、缺乏经费保障

经费缺乏是基层自治组织面对的普遍问题。多数基层自治组织经济薄弱，收入渠道单一。尽管目前村级经费保障水平比税改初期有明显的提高，但与其所承担工作的经费需求相比，收入仍然比较紧张，压力普遍较大。在农村税费改革后，省级财政虽然以两税附加补助形式替代了税改前用村级的提留款，但是上级转移支付补助是一个相对比较固定的数字，没有建立相应的增长机制。而基层群众自治组织承担的事务越来越多，部分基层群众自治组织债务压力大，旧欠新债难消化。尤其是近年来基层公益事业发展迅速，在一些地方村级建设性债务有上升趋势，这些无疑加剧了基层自治组织的自身负担。

三、完善我国基层群众自治制度的途径

1、转变基层群众自治组织的工作作风

面对基层群众自治组织在转变工作作风中出现的问题，一方面要提高基层自治组织工作人员的自身素质，不断提高从业人员的学历层次。近几年，中组部牵头组织的从高校优秀毕业生中选拔大学生村官改变了以往人们对基层群众自治组织工作人员学历程度低的看法。不断丰富和完善这一机制，使大学生能够把自己所学的一技之长带到农村，用于带领农民致富。当然，国家应完善相应的配套措施，解决他们的后顾之忧，使大学生能够留得住，继续贡献自己的才智。另一方面，要完善城乡居民自治制度，修订居民委员会组织法以及村民委员会组织法。社会在不断向前发展，制度与法律也同样要不断丰富，已有的相关法律在某些方面已经不能完全适应基层群众自治制度实践的需要。全国人大及其常委会要加快调研，征询学者和专家的意见和建议，修订出适应当代中国基层群众自治制度发展的法律。

2、加强在农村选举中的监督

对于贿选问题，其实在《村民委员会组织法》等法规中，都有相关的规定。但部分竞选人员法律意识淡薄。尤其是现阶段贿选手段不断“创新”，而相关法律对此是一片空白。因此，民政部门要制定出农村基层选举的监管细则，做到有法可依。党委政府在选举过程中要加强引导，对于贿选现象要及时给予制止，并且对于屡教不改的竞选人员要给予相应的惩罚。基层党政机关干部要转变观念，农村基层选举不是一件小事，同样是政治生活中的一件大事，要高度关注。在选举过程中，乡镇党委政府可以邀请人大代表和政协委员现场监督，增加透明度，对于选民反映的问题要及时处理，给选民明确的答复。可在党委的领导下尝试让候选人发表竞选演说，对选民做出实际的承诺，让选民自己“择优录取”。司法机关也应参与选举的全过程，宣传相关选举法律，使选民和竞选人能够知道在法律的框架下参与选举，使那些抱着侥幸心理参与选举的人员不敢违法乱纪。只有不断增加透明度，把权力关进制度的笼子，基层群众自治制度才会结出丰硕的果实。

3、确保稳定的经费、物质来源

强有力的资金保障是发展基层群众自治自治制度的先天条件，尤其是政府对于基层自治组织的资金支持。省级政府要根据本区域内的经济发展水平差异，做好资金配套的统筹工作，如从本地区的税收中提取一定比例的资金建立专门的专项资金，保障基层群众自治组织的正常运转。同时，要改变政府单一拨款的形式支撑基层民主发展，政府应该努力为基层群众自治组织筹集社会资本，从而更加有效的开展基层自治组织的活动。基层自治组织自身也应通过多渠道筹集活动经费和物资，如采取委托事项拨款、社区项目资助、社区服务购买等。[4]此外，政府应该在相关法律框架内允许基层自治组织根据居民的意愿，自行筹集物资，经营社区，开展自治工作。

【参考文献】

[1] 彭真文选[M].北京：人民出版社，1991.241.

[2] 中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法[Z].北京：法律出版社，2002.

[3] 施琳洁.浅谈我国基层群众自治制度[J].中共太原市委党校学报，2008（3）.

[4] 李学举.我国基层群众自治制度地位的重大提升[J].求是杂志，2008（03）.

【作者简介】

李 勇（1989-）男，安徽六安人，南京财经大学马克思主义学院2012级硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化.