城市社区治理面临的问题及对策

摘要：当下城市社区建设正如火如荼开展，本文从理论角度对社区治理进行认识分析，采取了问卷调查、与有关人员访谈的方式方法，结合社区治理走访调研所反映出来的实际情况与问题，有针对性的提出对策，进行分析。

关键词：城市社区；治理；参与

党的十八届三中全会明确提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。” 这为我们社区治理工作的开展指明了方向，下面结合调研成果就社区治理在实际推动过程中遇到的问题进行逐一分析。

一、社區及城市社区治理的基本概念定义

1.市民对社区及社区治理概念的理解：

通过实际到滨州城市社区走访调查，就社区治理的概念和相关要素与社区居民进行换了沟通交流，总结如下：

（1）社区治理，这个名词听过得多，进一步解释阐述“治理”没有系统化的认识。（2）大部分市民是对社区有责任感的。社区居民已基本没有“各扫门前雪”的想法。（3）受访者普遍有积极参与社区治理的意愿，只是缺乏参与途径以及受时间制约。（4）随着网格化管理的深入，社区居民在遇到问题时，有了必要的信息沟通解决渠道。（5）普遍认为缺少让自己参加社区公共事务表决的机会。（6）参加社区的知识普及性讲座的机会较多，其他活动很少参与。

综上，市民对社区治理还缺乏一个系统性的认识，但广大市民是有积极参与社区治理意愿的，也有责任感，这需要进一步理顺机制，畅通渠道，合理引导，才不至于使居民的参与热情随着时间的推移而冷淡。

2.社区概念的学术及政府定义

众所周知，社区一词首先由德国社会学家在滕尼斯1887年出版的《社区与社会》中提出，他认为社会关系的变化是社会的变迁所引起的，传统乡村社会转变为现代城市，社会结构的两种理想结构就是“社区”和“社会”， 社区是基于自然意志，如情感、习惯、记忆等，以及基于血缘、地缘和心态而形成的一种社会有机体。滕尼斯的观点在西方学术界产生了深远的影响。

中国出现社区概念源于1933年“派克来华”，费孝通等燕京大学的一批青年学生在翻译帕克的社会学论文时，第一次把“community”译为“社区” 将社区概念引入中国。

费老在《社会自理开篇》中这样回忆：“我们只好揣摩派克老师提出的人文区位学的意义，取社会的‘社’字以示人群之意，以‘区’字作为群体的空间座落，创造出‘社区’这个新词来解释Commu-nity。这样一来，派克老师的原话就可译为一个社会并非一个社区。”

综合当前学术界对社区定义的诸多观点，可对社区定义提炼出以下几点要素：（1）社区需要有一个地域空间范围；（2）社区有基于各种社会关系为纽带形成的一定数量人群聚聚；（3）地域内的人们形成地域归属感；（4）社区居民有对社区的责任感；（5）社区内的职能服务机构可开展工作；（6）社区中的人们以参与各种社会活动。

在城市社区实际推进工作中，对城市社区的正式定位是这样的，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号），明确规定：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。

3.城市社区治理的概念界定

全球治理委员会认为，治理是管理公共事物诸多方式的总和，这些方式有正式的和非正式的，目的在于用以调和矛盾冲突和不同利益，使其主体妥协以采取持续的联合行动。它的主体包括各种公共机构和私人机构、组织和个人。

由此看出治理有四个要素：1、治理是一个过程；2、治理的建立以调和为基础；3、治理同时涉及公、私部门；4、治理有赖于持续的相互作用。我们可以理解治理相对于管理来讲，是从一种强硬的自上而下行政“硬”管理转变为一种相关各方共同参与协商的“软”治理。

那放到城市社区治理就是各个城市社区治理的参与方为维持城市社区的正常运转（包括公私各部门的利益共享、风险分担）而相互之间沟通协商、共同处理问题、推进社区各方面发展的过程。城市社区治理是一个不断发展自我完善的过程，在此过程当中，各方的职责定位不断明晰，利益的均衡与协调使其逐渐走向共同期待的目标。

二、城市社区治理面临的问题

结合以上城市社区治理理论与实际走访调研发现的问题，以滨州为例就城市社区治理面临的问题进行了整理，主要有以下几点：

1.社区治理各个参与主体角色定位不清晰

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会的任务：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策；（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

从中看出，居委会作为重要的参与主体或者说参与方，为社区建设作出自己的努力，做以上工作也是其角色所尽职责所在。但是，通过实际的调研走访，我们发现居委会在实际社区工作中面临大量来自各级政府、及相关职能部门摊派的任务，俨然成为一级政府，对于在社区治理中服务群众、服务社区有时心有余而力不足，当然，这其中有上级很多惠民利民政策措施是需要我们的居委会予以推广落地的。居委会干部讲到，上面千条线下面一根针来形容社区居委会的工作。尤其是社区的稳定，是重中之重，居委会为此要付出大量人力和时间，对待其他工作显得力不从心。

这就牵扯到政府在社区这里中的角色定位，也即居委会角色的“缺位”与政府工作的“越位”。其实出现以上情况也是有这方面的原因的，我们的社区居委会其工作经费、人员工资、组织配置等都是有上级街道及政府予以保障，我们的县区政府也在社区整个推进过程中出台指导性意见和总体规划。在我国社区建设的提出也是由民政部提出，在滨州，也是从市一级政府以及民政部门开始出台政策文件，自上而下由政府推动社区建设。这对城市社区合理规划、明确方向、保障工作开展有积极作用，同时，政府容易受惯性作用的影响，进而包办一切社区事务，从而居委会成了政府开展工作的一级抓手，使居委会失去其社区治理中应有主动性，而被动接受了大量行政工作。我们也应看到，在社区治理过程中，政府作为参与方，其做好社区建设的顶层设计、规划指导、资金支持，人才保障是无可厚非的，同时，其作为参与方，不能因为掌握手中资源由于惯性使然包办一切而越位，也不能在棘手的关系群众生产生活的地方退缩而缺位。

接下来是广大的社区居民，作为社区治理的主体，其在社区治理中的角色定位是主角。中国人有恋家、家乡情结，滨州与许多新兴城市一样，很多市民来自农村，同时在城市社区生活多年，与故乡的联系渐渐减少，又很想在城市社区找到家的归属感，那种邻里情，社区居民有意愿将社区建设成自己的第二家乡。同时，在调研的过程中，我们看到，社区居民往往因为工作忙、缺少参与社区治理的机会以及习惯性被管理而忽略自己在社区治理中的角色，或认识不到自己的主体地位，从而使自己应该体现自身价值的时候没有体现出来。因此，在实际的社区治理中，广大社区居民对社区治理认识不够，把自己当成被管理的对象，没有从传统的管理模式的束缚中解脱出来。

再一个就是社区组织，有营利性的物业公司，还有非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）以及驻区单位下属组织。在调研过程中，他们都有积极参与社区治理的意愿，非常愿意发挥自己特长服务社区。但由于自身条件及影响力的限制，其本应发挥的作用并未完全释放。这些社区服务组织，可以更加主动地与社区居委会、居民、政府交流，相互协商社区治理的有效方式方法，这就牵扯出第二个问题

2.各社区治理参与主体缺乏沟通

一是由于各自职责所在，各有分工，二是在于缺少一个沟通交流机制，三是对社区治理认识不够。

一个很明显的例子，在一个社区中不免有驻区单位，这些单位的公共健身设施往往不对外单位开放，只提供本单位职工使用。设想一下，如果沟通顺畅，实现资源共享，完全可以避免资源浪费，同时可以实现资源合理有效利用，活跃气氛，拉近居民感情，进而增进社区的凝聚力。还有居委会与物业、居民之间，由于各自工作上的原因也未能对一些事关社区建设的问题进行有效合理的沟通。说到沟通还要补充一点，就是政府制定社区规划、发展意见时也要与广大参与者交流协商。否则就会出现政策的空白点，一些惠民托底政策往往因为申请条件不全面而使一部分应该受到照顾的群众没有受到政策覆盖。

3.社区参与机制有待健全

虽然在调研过程中，有些受访者由于种种原因对社区治理漠不关心，但大部分受访者都会对社区治理表现出自己的关切，毕竟这是大家共同维护的家园，但我们在调研过程中发现，人们参与社区治理的热情往往随著入住时间推移而淡泊。一方面由于这是各自工作繁忙的原因，但更深层次还是缺少一个参与机制，往往居委会忙的团团转，其他各方却参与不进来，无形之中增加了居委会的工作量，人们还因为没有参与进来而感受不到由此带来的明显效果，往往工作还得不到认可，工作的开展也会遇到不理解，从而影响整个社区建设的推进。

三、针对问题提出对策

通过以上理论分析与实际调研反映出的问题，我们从城市社区治理角度来探析解决问题的方法。

1.明确社区治理角色定位，各尽其责，理顺工作机制

在分析问题时，我们看到城市社区治理的各个参与方角色定位不清晰，导致角色“缺位”、“越位”的问题。那么在社区治理就应干好自己的角色，各尽其责，才能使整个工作运转流畅。

实际工作中，在缺乏一个相对有效的推动社区治理建设组织者的情况下，或者说在社区治理起步阶段，政府是社区治理的推动者。政府掌握最新的社区治理信息、国家法规政策方针、专业社区治理建设人才、公共资源资金，还有民政部门的对口指导，完全可以发挥自身优势，做好社区的顶层设计、法规制定、规划指导、资金支持、人才保障，为城市社区朝着合理正确的方向发展起到引领作用。同时，政府要依法合理指导居委会工作，不盲目摊派任务，可以按照“有偿服务、权随责走、费随事转”办事原则安排居委会任务，也可将一部分适合社会组织做的调查工作、信息收集工作等交给社会组织，有些社会组织或盈利机构在某些社区工作上往往专业性强、工作效率高，非常有意愿去做，从而达到八仙过海各显神通的效果。

同时，很多社区工作人员反映，有些职能部门安排下来的任务让他们为难，因为他们并无相应执法权，但却有了责任，权责不统一。对此完全可以依法定程序进行行政委托，按照工作任务的特点专业性质委托于居委会或者其他社会组织，并给与经费与奖励，从而理顺工作机制。

在问题中提到城市社区居委会承载了过多的行政性事务，同时人手不足，工作量大，还缺乏相关专业知识，上文也提到政府应依法合理安排工作，但对于居委会来讲，本身就是面向社区群众的服务组织，应该提高自身的业务素质、服务水平，要真正做到费随事转，我想前提是社区居委会所做的工作能让交派给他任务的单位满意，只有这样委托方才愿给付相应活动经费，经费得到保障，工作开展的更好，由此进入良性循环的轨道。对于居委会自身工作能力的提高，通过调研发现，我们居委会的工作人员都是非常愿意干好自己的工作，分工也是明确的，各个居委会负责人也是具有多年工作经验的社区干部，但瓶颈在于工作人员社区工作专业知识匮乏，面对不断变化发展的社会，我们不能墨守成规，用管理的思维，或者以前的老办法来处理问题，一个简单的例子，以前的社区调解往往经过和事老说说就过去了，现在必须要有一定的法律知识作基础，依照法定程序办事，否则会因小失大。所以，社区居委会工作队伍除了加强自身培训外，还要充实一定专业社区工作人员以及法律援助。

对于广大社区居民，是愿意一起建设自己社区的，但因各种原因而忽略了自己的社区治理主体地位，这就要求我们的街道、居委会、民政及相关职能部门，积极的做好社区群众宣传，深入群众与之沟通，进行社区治理、社区建设知识普及，当然，这些活动要充分考虑社区居民的工作作息时间和集中活动地点，这就需要我们的相关工作人员合理组织安排调查，汇总收集本社区居民的构成、上下班集中时间、聚集活动地点等材料，形成工作小组建立一套工作方案开展工作，让广大社区居民直接参与到社区事务中来，使其感受到自己的一言一行对社区建设的影响，从而广大社区居民充分认识自己的主体地位，积极参与到社区建设当中来。

对于社区内各个小区的物业以及相关的社区组织，他们作为社区治理的重要参与方，要积极的融入社区，针对本社区特点及居民构成开展特色服务，甚至在条件允许的情况下，物业可以开展个性化专业化服务，社区组织之间加强交流，共同带动社区群众参与进来。

还有我们的社区党组织，在调研过程中，我们的城市社区都充分发挥了党员的先锋模范作用，积极组织党员组织生活，开展了志愿服务、扶危济困、宣传党的理论路线方针等活动，为社区工作开展注入正能量。在此基础上，社区党组织应充分利用其自身“从群众中来到群众中去”的优势，一是要积极就社区建设建言献策，发现问题及时反映，二是要做好联系各方的纽带，增进各方的沟通协商，再就是成为社区工作开展的有力抓手，率先参与社区治理活动，做好表率，带动身边的居民参与社区治理，发挥以点带面的作用。

2.加强社区治理沟通协商交流机制建设

（1）政府建立一个相互之间的协调处理机制

社区治理的各个参与方遇到相互之间不能协商得出进一步结果时，或者协商不一致时，治理各方又无相互制约机制，有些问题就到了死胡同，这就需要掌握社会公权力的政府出面，有一个专门的协调各方的机构组织，从整个社区发展建设的高度出发，对于问题的解决依照法定程序，在不损害公共利益的前提下，给出合理的建议、执行路线，或出台相应政策，这样既维护各方的合法合理的权益，又使社区工作得以推进。

（2）建立一个意见建议反馈处理机制

可以由居民代表、政府代表、居委会代表、小区物业、社区组织代表、驻区单位组成一个意见反馈机构，对各方的治理行为进行测评，符合社区建设的继续坚持，不贴切实际甚至有漏洞的要及时向有关单位反馈及时更正，尤其是事关居民的惠民政策，社会政策是否托底，是否有政策空白点，尤其要反映到相关职能部门。往往自上而下推行政策有执行机制，而对于政策是否落地惠及该覆盖的群体没有一个具体评价标准，或者说缺少自下而上的反映问题机制。

3.完善社区居民及相关各方参与机制建设，提高各方参与热情与积极性

（1）充分利用现有参与机制

小区内的业主委员会、物业服务公司、居委会居委会等社区组织都为我们参与社区事务提供了参与平台，很多社区都实行网格化管理，形成一套信息反馈、问题处理机制，各个组织机构都有自己在实践中摸索出来的的工作制度、考核制度。关键在于现有机制的落实，统一监督落实，把工作做到实处，同时让社区居民参与评判，拟定一个合理的奖惩机制，激励工作开展，摒弃不良作风，又形成良性循环过程。

（2）社区事务表决机制

每到居委会选举，广大群众都积极参加，一方面这是社区发动，候选人的宣传，另一重要方面是社區居民认识到自己的选举权，感觉到自己那一张选票的价值。同理，要想提高居民及相关社区治理参与方的参与热情，让广大群众感受到自身社区治理的主体地位，就应让他们广泛参与社区事务，尤其是事关社区发展建设的，同时，各个生活小区也可以各自根据自身的实际情况对事关某些群众的事项进行小范围表决，当人们意识到自身在社区治理中的作用时就会自觉自愿参与进来。这个机制的建立就需要相关各方相互协商，形成一个公平公正的平台，社区党组织和自治组织要充分发挥自身优势，从大处着眼，细处着手，积极组织各方参与进来。

（3）建立相应激励机制

社区主管部门对于社区居民及社区治理的参与方提出的合理有效的意见建议可以给与适当奖励，更好的激励其参与热情。当然，这需要有一个客观的评价标准，需要社区主管部门到社区做好调研，制定科学合理符合实际的评判标准，或者交由具有资质的第三方做客观评判，审慎做好奖励，防止疏漏错误。

结语

随着社区社区建设工作开展的不断深入，无论是社区干部还是社区群众都意识的社区治理这项工作需要大家的共同努力，不是任何一方的一厢情愿，需要以主人翁的姿态来对待社区事务，关键在于社区治理的相关制度机制建设的规划与落地，在于让广大社区居民参与进来，形成共同推动社区建设的合力，增强社区凝聚力，从而使我们的社区治理符合社区自身实情，与各参与方意愿达成一致，推进社区和谐健康发展。

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