从NCLB到ESSA：美国基础教育公平的再保证

摘 要： 从NCLB到ESSA，其核心在于修改过去“一刀切”的教育改革策略，给予州与地区更多的自由裁量权，进而规避NCLB实施过程中的来自两党内部，民权团体，教师协会等相关团体的批评与抵制。新法案始终围绕“教育公平”这一核心，实施诸如增加教师，校长及其他领导者的培训，鼓励家长与社区的参与，更少的检测与更多的学习时间，完善教师的考核体系，建立以州为核心的多元考评系统，创造安全的校园环境与保障学生的安全等多项举措进一步保证教育公平，促进新法案的实施。

关键词： NCLB；ESSA；教育公平

中图分类号：G511 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2018）01-0093-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.01.019

每位学生成功法案（ESSA）作为奥巴马政府执政期间签署的一部重要基础教育改革法案，其目标正如美国总统奥巴马所说：“通过这部法案，我们需要重申的是最理想最根本的美式教育理念即让所有的孩子，无论其种族、家庭收入、背景以及生活地区，都有机会能够按照自己的意愿创造自己的生活”[1]。教育公平始终是美国半个世纪以来争论不朽的话题。

一、ESSA出台的背景

（一）ESEA→NCLB：始于公平的争论

二战后，贫富分化与种族问题日益凸显，严重影响着美国社会的进步与发展，作为对上述问题的回应，关于受教育程度与贫穷关系的讨论引起学者以及政府官员的注意，尤其是《赫勒报告》中受教育程度低与贫穷关系密切”，“机会均等是美国人的梦，一定要实现全民教育”等论述极大影响了政府的政策[2]。并于1965年签署了《初等和中等教育法案》（The Original Elementary and Secondary Education Act of 1965，ESEA）。其初衷正如在密歇根大学毕业典礼上所讲：“每一位公民，无论其信仰，种族与肤色，都应得到上帝的要求和法律规定的充分平等”[3]。

然而法案的实施过程因缺乏监管而导致经费滥用，个别获得拨款的州未执行法案的要求等诸多问题的存在，备受争议。此外，20世纪80年代末期追求“效率”，“公平”等新自由主义思潮兴起，主张将教育与经济相联系，并反映市场经济的要求，反对社会的不平等，呼吁教育变革的到来。[4]《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，NCLB）正是在这样的背景下诞生，2002年1月8号由乔治·布什签署实施。[5]

（二）“一刀切”的改革方式招致大量批判

尽管NCLB较之于ESEA做出了改进，通过采用标准化测验，使得学生成绩得以提高，但这种提高并不是持续的，且与预期存在差距。随着NCLB法案的持续实施，越来越多的州未能在规定的期限内达到要求，并面临惩罚，这种忽视各州，学区教育水平与执行政策能力差异以及过度强调法案执行情况而忽视学生个体能力差异与学习收获，并将学生测评成绩与教师考核挂钩的做法，招致大量批判。许多教育领域的人士认为，该法案要求学校对未解决的教育问题承担责任，而忽视了贫困等有关其它社会问题的影响[6]。Mintrop与Sunderman等学者认为，鉴于州层面上的政治阻力与政策执行能力的差异，这些改变更多的是表层的而不是实质性的，使学校的提升难以得到预期[7]。而新的实证研究表明，学生的流动会对标准化测验结果产生影响，使本已面临困境的学校面临更大的挑战，最终导致面临惩罚以及资助的削减[8]。

（三）聯邦政府权利扩张引发民众质疑

面对指责，奥巴马政府上台后运用行政权越过国会采取力争上游计划（RTTT），NCLB法案豁免权（NCLB Waivers）以及共同核心（Common Core）等教育改进计划以期摆脱NCLB法案实施以来的积弊，但遭到两党成员的批判，缘其违反美国分权与制衡的传统，在缺乏一个统一的全国的教育系统以及联邦政府在教育上权利的有限性都及大地限制了它进行教育改革与追求教育公平的努力，现实迫切需要一部新的法案[9]。

二、ESSA的改进与维护公平

在经历了长期的争论后，两党终于在一些关键领域达成共识，2015年12月10日，奥巴马政府签署了ESSE法案。其核心具体体现在两个方面，一是州政府如何定义处于困境的学校。二是学生在一所学校表现较差时，州政府应如何去做。同时，该法案还给予各州更大的自主权去建立自己的问责系统，学术目标以及其它的要求。

此外，新法在以下几个方面进一步保证每一位学生的受教育公平；第一，对NCLB法案中频繁的测验致使许多学校放弃艺术，体育教育，科学，历史等学科的学习时间进行修订[10]。第二，对弱势以及高需求的孩子提供关键性的保护以进一步维护公平。第三，使所有孩子都能达到高的学术标准。第四，为更多的孩子进入高质量学前学校提供机会。第五，对没有取得进展的学生以及在较长的时间内毕业率较低的学校，保持期望，并采取问责制与行动以实现积极的改变[11]。

不仅如此，ESSA通过构建一种基于多元化的综合评估方式对学生进行测评，进一步促进学生机会平等，该评估方式不仅包括学生单纯的测验分数，还包括学生的非学术指标，它能充分处理学术成就，个人与社会的发展，影响学习与教学的障碍。同时，新法TitleI，全校计划项目中，将父母、其他社区成员及个体包括教师，校长以及其他学校领导，当地的教育部门等构建一个创造性的领导团队，为发展出一个统一，全面，公平的在校学生和学习支持系统提供强有力的基础，机会平等是实现公民权利的基础，而转变学生与学习上的支持是实现机会平等与促进所有儿童发展的重要基础[12]，新法为此提供了机遇。

三、ESSA-如何再次保证公平

ESSA法案通过赋予州政府更多的自主权，提升教师与校长的领导力、建立家庭，社区与学校的伙伴关系、增进学生机会，保障学生在校安全等多种举措，形成一个综合全面公平保证模式，以实现对教育公平的再保证。

（一）确保学生获得优质教育资源的机会公平

ESSA进一步拓宽学生获得资源的机会公平，新法要求州设计的责任系统必须包括至少一个学校成功或学生支持的仪表盘指标（dashboard indicator），能够获得高级课程，艺术，定期体育教育，进入早教的机会。在私立教育方面，法案规定提供给私立学校的服务应与公立学校平等，为确保合格的私立学校的学生能够获得公平的服务机会[13]，州教育部门应与当地教育部门，教育服务机构，私立学校的官员，进行商讨，进而确定哪些学生需要服务，需要何种服务，以及服务的数量等。另外，奥巴马政府还为哪些处于贫困的学生提供助学贷款，确保学生的受教育权。其他增进学生机会的举措见（表4）。[14]

（二）建立家-社区-学校伙伴关系

新法案通过构建家-社区-学校伙伴关系以应对因贫富分化而导致的受教育不公。数据显示，在美国低收入社区中，仅有41%的学生接受学前教育，而富裕社区的比例是61%[15]。在大学毕业率的差距上，有54%的毕业生来自于收入最高的群体，而只有9%来自于收入最低的群体[16]。对于那些来自困难家庭的学生而言，难以获得高质量的教育指导。而新法案规定，对于经济上处于弱势，有残疾的或文化水平较低的家庭以及种族移民背景的家庭给予特别关注。鼓励家庭，社区与学校建立伙伴关系，参与制定当地教育部门的计划，通过家庭成员的有效参与，提高所有孩子的学业成绩质量。此外，为确保上述措施的实施，法案还规定，通过为孩子的父母提供有效的援助与培训（包括识字训练、技术使用、与学校教职工建立平等关系），提高父母的参与水平，以帮助他们的孩子提高学习成绩，确保孩子的进展与学习情况能够及时传达给父母。在社区方面，奥巴马政府实施承诺邻里进展项目（Progressin Promise Neighborhoods）进行一个综合的教育改革，创造一个阶梯机会，进而为高贫困社区能够进入中產阶层[17]。

（三）提升教师，校长与其他校领导的能力

有关研究显示，影响孩子学业成功的最重要的学校因素是课堂老师的素质，紧随其次的是学校领导的能力[18]。而另一项实证研究表明，校长不仅可以为师生的教与学创造良好的环境，而且也有利于吸引与维持高质量的教师队伍，但在现实中其角色很难受到持续的关注，政策的制定者更多地关注教师以及与教师有关的问题[19]。新法案提升了TitleⅡ中州教育部门用于资助教师及校长有效性经费的比例（由2.5%增加到5%），允许州保留额外的TitleⅡ中资助经费的3%用于支持校长发展的具体行动，对于地区层面涉及校长的行动进行了重新的界定，包括为新校长职业发展及专业成长提供支持与机会，为校长能够提供专业以及综合性的支持，进而使其能够提供高质量的指导[20]。鼓励它们与家长共同合作以满足学业成就较差，伤残，低收入家庭等学生的需求，进而为它们的成功提供个性化的支持与指导，以满足不同学生层次的需求。

此外，新法要求教师具备鉴别学生需求能力的技能，尤其是残疾学生，英语学习者以及具有天赋的学生，并能够为其提供指导，以满足这些学生群体的需求。它改变了NCLB法案中将学生的测验成绩作为教师评估体系的主要指标，通过创设各种条件，满足教师，校长职业发展与专业成长，进而为高需求的学校（该校所在地学生家庭收入低于贫困下以下且占所在学校学生数30%以上）服务，提升学生学业成就，缩小表现较好与表现较差学生之间的差距，促进教育的公平，正如奥巴马总统所言：“当孩子进入学校的那一刻，对其成功影响的最重要因素不是他们皮肤的颜色，亦不是他们父母的收入，而是站在教室前面的老师，美国的未来取决于他们”。

（四）新法案的其它改革措施

限制或者直接禁止联邦政府尝试指挥或影响州关于制定它们内容的标准，评估及教师评估的要求，不允许教育部对表现较差的学校进行直接干预，给予州政府更多的自主权决定他们如何对表现较差的学校进行干预，以确保学校的改进，缩小学校之间差距，维护公平[21]。帮助州与学区减少排他性纪律的滥用，州计划必须对当地教育部门改善学校条件给予支持，避免因纪律的滥用而被驱逐出教室无法进行学习[22]。允许当地教育部门获得资金用于研究性欺凌预防与干预（research-based bullying prevention and intervene ），网络欺凌干预（Cyberbullying prevention），枪支管控等问责项目[23]。通过这些措施，为师生的教与学创造良好的校园环境，保障学生的受教育权与人身安全。

四、ESSA-反思与启示

平等，自由，民主作为以美国为首的西方国家所追寻与坚守的价值，其不仅仅是一种崇高的目标追求，更是融入人们现实生活的理想，现实中美国人不仅追求选举，住房，工作机会的平等，在教育上更是如此，半个世纪以来，从1965年通过的ESEA法案到2002年的NCLB法案以及现如今的ESSA法案，关于教育质量与教育改革的纷争与过去对于教育公平的争论虽有所不同，但教育中心问题始终没变，正如凡斯第根（Verstegen）所言，机会均等始终是美国教育政策的价值基础，自美利坚诞生以来，教育机会平等是美国教育政策的规范性目标。

新法案在坚守教育公平核心的基础上，通过减少标准化测试的数量，为各州提供资金用于审计和简化评估系统，创建一个国家设计的评估系统试点计划，该计划由教与学来推动而不是之前的问责与惩罚，进而更好的指导教学。它给予各州更多的自由裁量权去决定选用何种评估系统，家长在该法案下可以自主选择参加全州的学术评估，允许州政府限制学生每年参加考试的时间，给孩子更多的时间用于接受其他方面的学习与指导[24]。它更多关注学生的需求，并通过财政拨款，鼓励州政府为学生大学与就业准备创造所需技能，对弱势群体包括低收入家庭，无家可归者，少数族裔，残疾学生提供支持与帮助，进而构建一种关注公平与质量的测评体系，而非分数。正如社会教育研究者AmyPerruso所说：“从诸多方面来说，新法案是一个游戏的改变者，其中的许多条款可以帮助州调整其教育系统，权利回归州政策制定者，更重要的是新法的许多章节，鼓励相关利益者的参与，并要求州教育政策制定者关注之前的教育政策对教师，学生甚至家长产生的影响”[25]。