基层党组织在社区治理中的作用及实现路径

摘 要：强化基层党组织在社区治理中的领导、服务、协调等作用，破解基层党组织在社区治理中存在的困境与难题，探索构建基层党组织引领社区治理的“六化”（区域化、多元化、分类化、民主化、专业化、法治化）路径。

关键词：基层党建；党组织；社区治理

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）11-0139-02

社区是社会治理的基本单元，社区治理是国家治理体系的重要内容。党组织是基层服务工作的领导核心、服务与协调主体，以基层党组织引领社会组织等多元主体参与社区治理，大力推动社区自治。

一、基层党组织在社区治理中的作用

1.基层党组织在社区治理中的领导核心作用

始终坚持基层党组织的领导核心地位绝不动摇。社区治理中，基层党组织发挥了其在重大事项中的决策作用，在重大突发事件发生时的指挥作用。更重要的是，社区治理中，以党支部组织建设为载体，党委领导下组建社区领导班子，组成社区工作队伍，领导社区居民自治。

2.基层党组织在社区治理中的服务保障作用

服务群众是基层党组织的核心内涵[1]和鲜明主题。当今社会更需要的是富有魅力的领导方式而不是用权利来压制的管理模式。基层党组织以人民为中心，以人民的名义站稳人民立场，用群众工作方法做好服务群众工作，最大限度满足人民群众的合理需求，切实为群众办实事、维护群众的合法权益，保障社区绝大多数群众的公共利益，保障社区弱势群体和特殊人群的个人需求。

3.基层党组织在社区治理中的战斗堡垒作用

发挥好各级党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用至关重要。基层党组织通过统筹调动社区各类资源和力量，凝聚具有先锋模范带头作用的党员同志和社区中的优秀骨干，影响和带动一批当地有声望、有号召力、有热心肠、有能力的身边好人发挥作用，从而调动居民广泛参与居民自治、志愿服务的积极性。

4.基层党组织在社区治理中的宣传协调作用

宣传协调也是社区治理中的重要内容。一方面，党组织为社区自治起到宣传引导的作用。基层党组织将党的政策与社区工作有机结合，将意识形态工作尤其是社会主义核心价值观转化为社区治理行动中。另一方面，党组织为社区自治搭建平台并起到沟通协调作用。党组织对社区人口结构及流动情况、居民的利益诉求和矛盾等方方面面都要有所了解，通过定期组织居民议事会解决群众反映的社区文体问题，引导居民自我化解邻里矛盾纠纷，以基层民主协商促进社区和谐稳定[2]。

二、基层党组织在社区治理中的困境

1.社区治理中存在的制度约束与人才困境

一是社区治理工作经费与需求缺口大。除了财政拨款，较少有社区存在其他经济来源，因缺乏一个多元化的资金投入机制，导致社区建设资金投入与需求缺口较大，难以支撑党组织引领下的社区治理出彩出新，让群众满意。

二是行政化色彩不乏存在，任务繁重。从政府的行政主导到社区自治，社区“两委”扮演着重要角色并承担了大量行政工作，行政化严重、行政职能超载，任务繁重，忘记了群众路线，忽视了群众的需求和参与，党组织深入群众、服务群众的功能没有得到很好落实。基层党组织联系群众力度不足，群众基础薄弱，居民自治难度大。

三是社区干部队伍缺乏有效的进入退出机制。进入时，因社区工作队伍选拔门槛低、待遇低，且工资收入差距不大，造成工作积极性难以调动，也难以吸引专业性人才参与其中；退出时，没有长效的物质和精神激励机制支撑，让那些付出辛苦、上级与群众都满意的退休干部得不到满意的保障，还有那些不做事的人，或因考虑人情世故干脆不让退出，或因怕有矛盾没有强制退出。

四是社区治理中专业性人才、先进性代表缺失。社区“两委”成员普遍存在年龄偏大、学历偏低、专业性不够等现象。在互联网时代，面对群众矛盾的多样化、利益诉求的多元化，没有新技能和专业化队伍的参与，难以实现社区治理的科学化和有效性。同时，因缺乏有效的激励机制，无法激发和调动居民的参与积极性，难以实现居民代表或先进党员长期做到免费为群众服务。

2.基层党组织的建设本身面临着诸多难题

一是党员队伍参差不齐，管理难度大。社区党员类型多样，包括在职党员、老党员、流动党员等，因工作性质、收入、教育程度等不同造成各类党员在思想、价值观和认知度上有差异性，党员管理有困难，尤其是人员流动较大的公租房小区、廉租房小区。

二是社区党组织的约束力和影响力不够。很多部门和社区组织并没有很好地配合社区党组织的工作，并未在本部门或组织内建立党支部，或即使建立了党支部但因为人员的调配等原因未能及时开展党建活动，未能团结或辐射到其他非党员同志。

三是社区治理中的“人情”味严重。社区自治、居民自治的一个基本前提就是熟人社会。中国历来就有“人情”“面子”思想，基层党组织社区治理中不免存在“给熟人面子，跟熟人讲人情”等现象，存在一些“贿赂”、暴力威胁、暗箱操作等行为[3]，社区专职队伍中难免存在“关系户”，导致社区居民对党缺乏信心，质疑党组织的公信力和领导力。

四是区域化的社区党建机制不完善。尤其是工业园区的联合党建，重心“失衡”，更多地关注经济效益，造成园区内企业的落户速度与党组织的覆盖广度不相匹配、企业不断创新的力度与党组织的管理深度不相协调等诸多难题。

三、基层党组织引领社区治理的“六化”路径

探索建立“区域化、多元化、分类化、民主化、专业化、法治化”的“六化”体系，促进基层党组织引领社区治理的高效化，实现居民愿参与、群众能认同、社会会满意的局面。

1.以建立党支部全覆盖为突破口实现社区治理区域化

一是建立区域性的党组织。按城市区域的几何空间划分片区，有效整合各个社区党组织建设的各类资源，建设覆盖全区的横向到边、纵向到底的基层党组织体系。以社区大党委制、党建联席会、契约共建等方式突破“单位党建”的局限，解决社區党组织条块分割、资源分散等问题。联合各社区开展“区域党建联建推进会”“党支部建设会”等。同时，注重对社区单位党支部的整合力度，不仅要得到社区单位党支部的管理认同，还要与社区外周边的学校、社会团体和组织取得联系，共同营造和谐共享互补的工作环境。

二是组建社会组织的党支部。党的十八大报告中指出“要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”。无论是向社团管理局登记注册和批准的科教文卫等职能部门培育扶持的组织，还是由群众自发形成的由社区街道支持构建的老年活动中心、创业协会等，均建立党支部委员会、党建服务员制度等，选举党支部书记[4]。有效推进非公党建，推进非公企业党建融入地方、融入企业、融入职工。着力推进社区企业党建，促进党的政策进企业、行政服务进企业、先进理念和文化进企业[5]。

2.以规范社区党建工作为关键点实现社区治理多元化

一是完善党建制度，凝聚民心。开通基层党组织社区管理综合性网络平台，建立社区党建网、信访网，开通党建微信平台，用活各种互联网平台；建立健全议事会等多种形式的民主决策、民主管理与民主监督制度；建立党员责任制度，如党员要带头自律（道德与法治双约束）、关心群众（组织社情民意沟通会等）、建设社区平安和谐家园（带头种树、捡垃圾等）、管理建设民主政治（建立党政联席会议制度、村事务听证会等民主制度等）、参与和开展精神文明活动。

二是党组织活动开展多元化，管理暖心。建立党员信息管理制度、党员学习培训制度（如定期讲座、定期主题活动）、党员活动中心管理制度（如期刊阅读室、娱乐健身室等）、党员关怀制度（如关爱老党员、关爱社区弱势群体等）、党员宣传教育制度（爱国主义宣传教育等）；建立涉及广大群众切身利益的事项矛盾纠纷排除和利益协调机制，如鼓励成立“阿婆茶室”“睦邻点”，化解社区矛盾、解决社区问题[6]。

三是丰富党组织社区治理服务内容，展现贴心。把群众关心的事情作为基层党组织服务的切入点和抓手，把保障群众合法权益作为基层党组织服务的着力点，把正确引导群众党性意识作为基层党组织服务的保障点。

四是党组织与非政府组织建立良好关系，增强信心。合作管理公共事务，培养社会力量开展公益性社会服务工作。有效地领导和有限地监管社会组织，对社会组织和居民思想展开方向性的引导，确保社会组织在法律范围内开展工作。

3.以党员的精细化管理为着眼点实现社区治理分类化

一是按照社区居住形态的不同分类制定管理办法。以商品房为主的“现代”居住区，应发挥智能化管理模式；以老旧住宅、散居楼栋为主的居住区，继续开展网格化精细管理，实现自治物管，发挥好心人和老党员的沟通协调作用；在廉租房小区或公租房小区等“特殊”居住区，因为居住人群复杂、流动性大，且大部分家庭收入与城市平均收入相比差异较大，通过开展各类宣传月、院坝会、文体等活动凝聚群众的向心力，更好地开展社区党建服务。

二是根据不同类型的党员开展分类化多样管理。社区党员领导干部要着力促进统筹协调和管理服务意识的培养，将群众合法利益放在工作首位；社区工作队伍中的党员要着力培育其遵纪守法、爱岗敬业的意识，增强党性修养，做到德才兼备，在工作和社会服务中要发挥好作为党员的带头责任，履行好党员义务；社区企业党员要着力促进懂法守法、依法办事经营，激发企业家的慈善心和社会责任意识，积极开展企业党建并融入区域化党建中[7]；普通党员要发挥好在社会治理、党的群众路线、文明城区和卫生城区建设等工作中的先锋模范带头作用。

4.以党建引领居民自治为落脚点实现社区治理民主化

一是建立党员密切联系服务群众的常态化机制。建立党员代表定点、定期联系群众制度，通过设立专门的党员服务中心办公室，设定每周定期接待日或者通过微信、QQ平台向党组织反映问题。将党支部建在社区网格上，组织网格人员动员社区居民开展联谊、“党建大家谈”等活动；建立行政服务站、议事监事会，建立党代表工作室、调解室，密切党群沟通；通过社会组织的载体，支持建立社区托儿所、幼儿园、托老所、娱乐健身活动中心、四点钟学校、十分钟服务圈和爱心超市等服务品牌，密切党群互动。

二是发挥社区居民自治主体性。中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出“健全社区党组织领导基层群众性自治组织开展工作的相关制度”。社区自治是基层民主制度的重要组成部分。新时期居民对自身利益诉求和参政议政的权利意识越来越重视，实现基层党组织对社区的无缝管理，形成“党委在街道—党支部在小区—党小组在楼栋—党员中心户在家庭”的四级体系[8]，还原社区居民自治的权利和主体意识，鼓励居民主动参与到社区治理中。

5.以社区队伍能力建设为出发点实现社区治理专业化

一是建立一支综合性的党组织队伍。建立以党组织队伍为引领的工作队伍和工作机制，如“专业社工+党员义工+志愿者”的社区工作服务队伍，社区党组织、居委会、小区业主、物业公司、政法队伍、驻区单位“六位一体”的社区治理机制，党组织、工会、共青团、妇联“四位一体”的党群服务新格局[9]，着实从多方位、全领域服务好社区居民。

二是加强社区党组织队伍全覆盖培训力度。做好思想培训和业务培训，丰富学习形式和内容，将静态教育和现场教学、案例教学、经验交流等动态教育有机结合，基层党组织干部既要读书读报，也要走出去了解社情民意，学习其他社区党建的优秀经验。通过智慧社区网站和“IPTV”远程教育网络，搭建信息化交流平台，实现党员学习自主化；通过QQ群、微信群、微信公众号等平台定期发布党员教育信息资料和学习信息，实现移动学习、动态学习。

三是建立本地的城市社区学院。专门为社区“两委”成员及社区工作者提供学习场所，加强与高校、省（市、区）委党校、社会主义学院、干部网络学院及其他科研机构、现场教学点的合作，通过理论课堂、现场教学、案例分析、互动研讨、网上学习等方式着力提升基层党组织社区治理和服务能力[10]。

四是完善人才选拔退出常态化机制。基层党组织队伍和社区工作人员要通过遴选、群众投票和考核期管理的方式选拔。将社区中优秀的非党员人士发展为中共党员；把素质较高、熟悉社区建设、热爱社区工作、热心服务群众的优秀人才吸引到社区来，建设职业化的社区工作者队伍、履責化的党员队伍和社会化的志愿者队伍[11]。运用现代互联网技术展开对基层党组织和党员的管理和考核，将干部的工作量化，做事加分、错误减分，重点考核党员干部履行职责情况和发挥党员先锋模范带头作用情况，必要时强制退出不作为、群众不满意的社区干部。