基层群众自治制度：价值、规范和机制

摘 要：人民当家作主是社会主义民主的核心和本质，基层群众自治制度是人民当家作主的直接实现形式。不断健全、完善和发展基层群众自治制度，保障基层群众享有更多更切实的民主权利，是推动我国社会主义民主政治建设的必由之路。

关键词：基层群众自治制度；价值；规范；机制

中图分类号：D621文献标志码:A 文章编号:1002—2589（2009）07—0034—02

一、基层群众自治制度：中国特色社会主义民主政治的重要实现形式

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。“要坚持中国特色社会主义发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[1]报告首次提出了“基层群众自治制度”的概念，第一次将“基层群众自治制度”纳入中国政治制度的范畴，充分体现出党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的信念和方向，开启了基层群众自治制度建设的新篇章。

第一，基层群众自治制度是中国特色国家政治制度的新发展。十七大首次把“基层群众自治制度”写入党代会报告，将其正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度并列纳入中国特色社会主义政治制度范畴，把基层群众自治从基层民主的范畴提升为规范性制度设计，实现了中国特色社会主义政治制度的再创新，形成了中国特色社会主义政治制度的框架，构建了中国特色社会主义政治制度的完整体系。改革开放三十年的伟大实践证明，基层群众自治制度是基层群众依法行使自主权和自决权的有效途径，既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带，最直接地体现了人民当家作主的社会主义本质要求。将基层群众自治制度纳入中国特色社会主义政治制度范畴，既实现了社会主义国家政治制度体系的完善，又凸显了基层群众自治制度在社会主义民主中的地位和作用，是富有中国特色国家政治制度的新发展。

第二，基层群众自治制度是中国特色社会主义民主的新起点。在我国，通过基层群众自治实现人民的直接民主权利，是人民当家作主的重要途径，也是我国社会主义民主政治的重要特征。基层群众自治制度是广大人民群众在基层社会组织中实行的广泛自治和直接民主制度，由群众自己决定自己的事情，实行自我管理、自我教育和自我服务，是社会主义民主政治建设的基础性工程。一方面，基层群众自治制度为广大基层群众充分行使宪法赋予的管理社会事务、管理经济和文化事务的民主权利提供有效途径和制度保障。另一方面，基层群众自治制度作为一种直接民主制度，有助于广大人民群众在实践中学习民主知识，熟悉民主程序，体验民主政治的真正内涵，为走向更高层次的民主形式奠定坚实的基础，也为推动我国民主政治由间接民主向直接民主发展积累需求和力量。正因为如此，基层群众自治是中国社会主义民主政治建设的基础性工程，是中国群众性政治民主化的起点。[2]

第三，基层群众自治制度是构建和谐社会管理格局的新选择。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。随着改革的深入，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，逐步进入了社会不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期。解决这些深层次矛盾，需要在国家政治制度层面纳入群众自治制度。作为公众参与的主要途径和方式，基层群众自治组织有利于充分发挥自我管理、自我服务、自我协调的作用，使之与基层政权机关的管理与公共服务统一起来，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，形成解决社会矛盾、构建和谐社会的强大力量。因此，从某种意义上讲，基层群众自治制度是解决中国基层社会矛盾的新选择。

二、基层群众自治制度的形成规范

第一阶段：组织构建阶段（新中国成立到20世纪70年代）。1949年新中国成立以后，在城市，按照居民居住状况建立了具有政治组织性质的居民委员会。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”，并对居民委员会的任务、组织结构、与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费来源作了具体规定，有力推动了居民委员会建设工作的全面开展。截至1956年，全国各城市都普遍建立了居民委员会。

相对于城市居民委员会的建立，农村村民委员会则要晚得多。在农村实行改革开放以前，广大农民是以生产队和生产大队的组织形式行使自己的社会政治权力。广大农民创造了一种与家庭联产承包责任制相适应的新的社会政治组织形式——村民委员会制度，广大农民对自己的事务实行直接民主管理，达到自我管理、自我教育和自我服务。1982年12月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群性众自治组织的法律地位。不久，这一组织形式在全国各地农村迅速发展起来。

第二阶段：制度成形阶段（20世纪80年代）。改革开放后，城市居民委员会制度在经历了“文革”时期的停滞后重新获得发展。1980年1月19日，国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。1982年宪法在总结我国居民委员会三十多年实行群众自治经验的基础之上首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据宪法规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行整顿，并建立了符合宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。1989年12月，在总结历史经验的基础上，第七届全国人大常委会第11次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，使居民委员会制度得到进一步发展和完善，成为中国广大城市居民实行自治和直接民主的重要途径。

1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，以法律的形式对村民委员会所作的较为全面系统的规范，对村民委员会的性质、地位、任务、组织机构、直接选举原则、村民会议等基本制度进行了规范，推进村民自治进入示范阶段。

第三阶段：制度运作和功能实现阶段（20世纪90年代）。20世纪90年代初，建立社会主义市场经济体制构想的提出和实践，引发了各地相继完善城市居民委员会制度的探索，推动了城市居委会向社区自治组织的转变，逐步形成了以沈阳、合肥、武汉的社区自治组织架构为典型实体型“议行分离”体制和以上海、南京、宁波的社区自治组织架构为代表虚体型“议行分离”体制。[3]前者在制度上使得社区内部的事务决策、执行落实和监督制约三者之间有了可靠的组织保障，形成了较为齐全的社区自治组织体系，充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质；后者着重突出了社区自治的特征，从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径，有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决策、管理和监督等工作。

20世纪90年代末，九届全国人大常委会五次会议通过新的《村民委员会组织法》，增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、设立秘密写票处、公开计票、当场公布选举结果，并增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款，标志着以完善“民主选举”为核心的村民自治迈进了制度化运行轨道。

进入新世纪，十七大报告提出：“人民依法直接行使民主权利。”“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”[4]并提出了坚持和完善基层群众自治制度这一新的制度理念，为基层群众自治的定位和导向作了原则性规范，为基层群众自治的健康、有序发展指明了方向。

三、健全基层群众自治机制，发展社会主义民主

1.提高思想认识，为坚持、发展基层群众自治提供坚强的思想保障。认识是决定事情成败的重要先决条件。基层群众自治制度是人民主权的直接实现形式,也是公民参政议政权利的法律保障。作为一种新的制度设计，基层群众自治制度不仅使人民群众在国家生活中的主体地位得到制度化的规范，也使人民代表大会制度在这一根本的国家制度在国家基本制度中得到了具体的延伸，从而更好地体现了中国作为社会主义国家人民当家作主的制度本质。同时，基层群众自治制度也是十七大对于发展中国特色社会主义民主政治的战略性部署，对于我们进一步扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明具有重要的探索性意义。

2.加强制度建设，为坚持、发展基层群众自治提供坚强的制度保障。一是根据新的形势需要，积极修订、完善《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》，并配套完善操作性制度、保障性制度，确保基层群众自治制度有法可依、有法必依；二是加快政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的制度建设步伐；三是加快社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面发挥积极作用的相关制度建设。

3.规范组织关系，为坚持、发展基层群众自治制度提供坚强的政治保障。基层组织关系主要涵盖基层自治组织即村（居）民委员会、基层党组织、基层政权组织三者之间的关系。村（居）民委员会是基层自治制度建设的组织依托，基层党组织、基层政权组织则是基层群众自治制度建设的引导者。一是加强基层党组织的民主化建设，依法依规充分发挥基层党组织的领导核心作用，支持、指导、保障基层群众自治组织开展自治活动，直接行使民主权利。二是以法律条文形式规范乡镇政府与村委会、城市基层政权及其派出机关与居委会的关系，明确各自扮演的角色，规范各自承担的功能，从而保证村（居）民委员会真正自治。三是处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城乡社区中的主导地位，[5]建设管理有序、服务完善、文明祥和的城乡社会生活共同体。

参考文献：

[1][4]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2007:10.

[2]李元书,田忠.政治现代化中的基层群众自治[J].学习与探索，2000（04）.

[3]唐亚林,陈先书.社会自治:城市社会基层民主的复归与张扬[J].学术界,2003(06).

[5]林尚立.基层群众自治：中国民主政治建设的实践[J].政治学研究,1999(04).

(责任编辑/肖莉虹)