基于元治理的政府主导型社区治理探究

【摘 要】元治理理论认为多元治理的同时要强调政府的主导作用。在我国，政府主导型社区治理中，政府的主导作用过于强大，忽视了多元治理。文章从元治理视角出发，探讨政府主导型社区如何更“恰当”的发挥政府主导作用，促进社区自组织发展。

【关键词】元治理；政府主导；社区自组织

一、元治理理论与政府主导型社区治理

元治理理论的提出是基于如何克服治理的失效、如何使治理更加有效的问题上而提出的。治理理论兴起于20世纪80年代，对于“治理”的概念有很多界定，治理理论的创始人之一罗西瑙指出：“治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”治理理论向人们提出了一种新的公共管理理论视角：即在国家和市场之外，政府可以将原先由它独自承担的责任转移给公民社会，政府不再是唯一的主体，而是提倡“多中心”的治理模式。但是，随着社会的不断发展，治理也出现了失效的情况，公民社会没有很好的发挥其作用，或是在某些方面显得力不从心。于是，许多学者致力于完善治理理论的缺陷，比较有名的是英国政治理论家鲍勃·杰索普提出的“元治理”理论。对于“元治理”，杰普索指出：“它承担的是设计机构制度、提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相协调。”

元治理认为，在多元的治理体系中，国家要承担起协调不同组织和力量的责任。在制度上提供各种机制，促使各有关组织和力量达成相互依存的关系。在战略上，促使他们达成共同的目标。因此，元治理的本质是在政府的良好安排和指导下，形成良好的社会管理机制。在元治理理论中，国家发挥着多方面的重要作用：（1）作为组织各方利益进行谈判的组织者。（2）保证社会自组织实现某种程度团结的机构。（3）作为社会治理规则的制定者，并保证各组织遵循各项规章制度，（4）在社会自组织出现失效的情况下，进行有效的补救措施。

政府主导型社区治理是我国普遍应用的一种治理模式，这与我国的国情密不可分。自20世纪80年代以后，国有企业改制、政府机构改革、城市化进程开始加快等使街居制度开始解体和衰败。同时，流动人口的急剧膨胀给城市管理带来了许多问题。这对基层社区的管理、服务等提出了更高的要求。要妥善处理好这些问题，需要依靠社区治理的实现，依靠大家的力量共同建设自己生活的社区。当前，我国社区中存在着社区法律法规不完善、社区自组织发展不成熟、社区服务设施不完备，同时缺乏推动社区治理和自组织发展的相关理论研究等一系列问题。这些问题社区自身无法解决，故需要政府的推动。元治理理论中让政府成为“随着网络、合伙组织以及其它经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者”的观点值得我们借鉴思考。笔者认为，政府主导型社区治理并不是将政府放在首要的中心地位，而是宏观上发挥政府的主导作用，微观上鼓励社区自组织和居民参与到社区治理中去，政府要协调好社区自组织、居民之间的利益关系。

二、政府主导型社区治理的应用及困境

政府在社区中的工作主要体现在统筹规划、资金支持、法律保障、协调利益、参与宣传等方面。首先，社区资源的合理配置、社区经济文化的发展都离不开政府的统筹规划，只有政府，才能站在全局的角度长远的为社区发展谋求最大的利益。其次，近年来，国家加大了对基层社区建设的力度并投入了许多资金，依靠政府的资金支持，社区配套设施不断完善，社区环境不断改善，社区建设稳步前进。第三，政府通过依靠行政、经济、教育等手段，能够有效约束社区中违法乱纪的行为，保正社区内治安环境的良好。第四，在社区范围内，政府通过对各部门的管理，对社区自组织的引导，协调各个方面的利益关系。最后，政府通过利用强有力的组织能力，有效鼓励居民参与社区生活。

社区的治理离不开政府的“掌舵”，更离不开社区自组织的“划桨”。在政府主导型社区中居民参与和社区自组织的发展也非常的重要。社区自组织包括社区居民委员会、业主委员会、社区中介组织。社区居民委员会是我国居民自我管理、自我教育、自我服务、自我建设的基层性群众自治组织。居民委员会的工作主要包括计划生育、福利民政、治安保卫、人民调解、社区公共卫生、青少年教育等。它在一定程度上代表了居民管理社区公共事务的意愿。通过社区居委会居民可以充分的表达自己的诉求，政府也可以通过居委会倾听来自群众的意见。社区业主委员会是社区内居民为了维护自己的私人利益和不断提高社区的居住质量，自发的组织起来向社会各方反应业主的意见和要求，并监督物业管理公司运作的民间组织。通过业主委员会，居民有效的参与到了与自己息息相关的社区生活中去，更好的维护了自己切身的利益。在社区内，还存在着充当居民与居民之间、居民与政府之间、以及居民与社会之间的中介和桥梁的组织。包括一些行业协会，比如法律援助中心，环境保护协会等。也包括舞蹈队、读书会等一些没有专业技能的组织。这些组织不仅丰富了居民的日常生活，同时在居民遇到困难时能够提供专业的帮助。但同时，政府主导型社区治理也存在着许多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）政府在社区治理中权力过大，管理的事情过于宽泛，成为全能的“管家婆”

政府肩负过于沉重的责任，难免在工作中会或多或少的出现问题。比如在政府社区工作会强调了经济的发展、怎样更加完善社区的硬件设施，却忽略了社区内教育、卫生等方面的发展。政府组织及其派出机构作为社区治理的唯一主体现象依然存在，社区治理方式还是以行政管理手段为主，这种管理方式从现在来看积极有效，但随着社会的进步，就不再适应社会发展的潮流了。

（二）社区自组织在社区生活中发挥的作用有限，在社区生活中缺乏活力

社区居委会原本是基层群众的自治组织，政府跟社区居委会是指导与被指导的关系。但是在现实生活中，社区居委会的成立完全是在政府的运作下产生。政府掌握着居委会的经济来源、给居委会下派工作、并决定着居委会干部的任免。社区居委会的职能被扭曲，由为社区居民服务的组织成为政府组织伸出来的“腿”。由于居民对业主委员会的程序不熟悉，对其职责功能不了解，同时居民之间缺少沟通交流，所以业主委员会的工作很难展开。社区中介组织规模小，力量薄弱，它们开展工作都是在居委会安排下，大部分都是被动参与。

（三）“街居制”虽然在我国已经逐步消失，但是人们的观念思想还没有完全转变

社区居民过多的依赖政府组织，与此同时，社区居委会的行政化使得与居民参与的预期不相符合。有些时候，居民在参与社区事务中时会发现一些事情政府实际已经安排好了，从而严重影响了居民的参与热情。同时居民参与渠道较为单一。

三、元治理视域下完善政府主导型社区治理的策略

（一）转变政府职能，要“恰到好处”的行使政府手中的权力

转变政府职能并不意味着简单削弱政府在社区工作中的权力、缩小政府的管理范围。相反而是要求政府做到该管的管，不该管的不管，政府需要从繁琐的社区事务中解脱出来。除了承担一些非他承担不可的公共事务，比如社区治安、公民教育、计划生育等。在此之外应该将注意力放在从宏观上把握社区治理中去。这就要求政府从过去所有者、计划者的身份中退出来，加强对“公共物品”管理的供给。转变政府与社区居委会的关系，强化社区居委会的自治能力。从以前领导与被领导的关系向指导与被指导的关系转变。将社区居委会去行政化，合理界定社区居委会的工作性质以及应该承担的工作内容，居委会不应该承担由上级政府分派的任务，而是面向社区居民服务。完善社区居委会的选举和任免制度，居委会干部的选举与任免不是由上级政府决定而是做到真正由社区居民决定。社区居委会的工作首先要面向居民，而不是迎合政府，成为真正的向政府表达民意的基层群众自治组织。

（二）完善社区居民参与机制

首先要培育社区居民的参与意识，让居民从思想上消除传统“单位人”的观念，认识到社区居民参与的重要性，认识到维护自身权益和权利的必要性。政府要为社区居民参与提供广阔的平台，定期举办聊天会、宣讲会、听证会等。开展丰富多彩的社区活动，比如，老年大学、合唱队、健身队、志愿者协会等。居民通过参加这些活动，既陶冶了情操也增进了社区居民之间的交流，培养了居民之间相互信任的关系，增强社区凝聚力。二是加强社区内民主建设。在社区范围内实行普遍的民主选举、民主决策和民主监督。有关社区的重大事项通过民主程序进行决策，通过宣传教育的手段不断培养居民的社区意识、民主意识。

（三）健全社区自组织

首先要理顺政府与社区自组织的关系，政府培育社区自组织并不是要从政府手中夺权，而是能够更好的为居民服务。利用社区自组织既可以有效率的完成工作又可以减少开支。社区自组织的发展既惠及了群众又方便了政府。政府可以利用手中的资源帮助社区自组织发展，培育社区自组织的独立性和自主性，社区中许多公共事务可以交由社区自组织去做，对社区自组织既要有管理职能也要有服务职能。同时政府也要引导社区自组织的自身建设，培养专业人才，加强从业人员的素质和能力。

（四）培育社区共同的利益

人们参加社区事务很大程度上是为了维护自身的合法利益，受到自身利益的驱动。所以培育社区的共同利益，是促进居民参与、社区自组织蓬勃发展的根本动力。社区提供好的公共物品和公共服务，居民的满意度就高，就会自然的产生对社区的依恋感和归属感，随着时间的推移就会慢慢的把社区的事情当成自己的事情。

（五）建立健全相关法律制度

国家层面上，1989年我国出台了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，伴随着经济进步和社会发展，这部法律有许多地方需要进行修改。夏建中教授认为，这部法律限制了社区居委会自治功能的发挥，他认为修改后的“居委会组织法”表现是：第一，明确居委会地位和职能，党和国家不得以任何借口干预居委会工作；第二，修改和完善有关社区发展的法律规定和各项政策；第三，为社区居民自治提供制度上和法律上的保障。社区层面上，根据本社区的实际情况，制定社区居民公约和自治章程。社区居民公约规定社区居民应该遵守的行为规范和道德准则。社区自治章程涉及社区自治的原则，社区自组织产生、性质、职责、工作程序，居民代表的选举、罢免、居民的权利与义务等。它们从制度层面上为社区治理提供规范化保证。社区自组织方面，完善有关的法律法规，对社区自组织进行法制化管理，明确它们的法律地位，将它们的发展纳入到法治化的轨道。为社区自组织的发展提供良好的法律和制度环境。做到有法可依、违法必究。

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作者简介：盖洪苑（1988.12-），女，山东东营人，中国石油大学（华东）经济管理学院公共管理学系硕士研究生，研究方向：公共管理。