政府行为与近代中国经济发展

摘要：1913—1926年是中国社会转型的重要阶段，也是中国近代经济发展史上的第一个黄金时期。以新制度经济学和历史学的方法，对这一时期经济发展与政府的制度变迁进行研究，既肯定其积极作用，也指出不足。

关键词：近代经济发展；制度变迁；第一个“黄金时期”

中图分类号：F129　文献标识码：A　文章编号：1009-6116(2008)05-0115-05

1913—1926年是中国近代社会转型的重要阶段，在此时也出现了中国近代经济发展史上的第一个黄金时期。本文拟从制度经济学的观点来分析这一时期中国经济发展的原因。文章中所说的制度与传统政治经济学著作中的含义不同，它不是泛指一种社会经济体系，而是指的一系列具体的约束人们行为的规则，即新制度经济学中现在通常使用的“institution”含义。

一、1913—1926年近代中国经济发展状况

首先让我们看一下这个时期中国近代经济发展的状况。表1～2分别从中国国内生产总值以及中国大陆工业生产指数方面说明了这一时期经济发展的“黄金”程度。

从表1～2我们可以得出这样几个结论：其一，和前一段时期相比，1912年以后的国内生产总值呈明显进步的趋势，农业、工矿交通和服务业比1887年都有比较大的增加，而且年均增长速度1914—1936年比1887—1914年期间增加了0.45个百分点；其二，这一时期中国国内工业的生产指数在逐年增加，其总产值由1912年的11.19增加为1926年的59.0，同期的净增值也由15.7增加为61.0。这表明中国的工业化水平在1912年以后有了明显的发展。

在1913—1926年期间，中国的产业结构也发生了变化，由传统产业结构向近代产业结构转变取得了新进展。以1914年为例，1887年中国近代的工业生产的起点为0，而1914年中国的近代生产产值为2.90亿元，占生产总值的1.89％，近代工业生产的产值为1.57亿元，占9％。农村的产业结构也发生了变化，粮食种植的面积在减少，而经济作物的种植面积在扩大。与之相适应，新式交通运输和近代工矿业的生产也取得了明显的进步。

二、政府行为与经济发展

经济史界把这1913—1926年中国近代经济的发展称为第一个“黄金时期”是很有道理的，为什么这一时期经济会有发展呢?本文认为政府的行为起了重要作用。

(一)制定经济法规，提倡民间兴办企业

在近代中国经济发展中，对于工商业经济活动的良性发展，需要一套健全的正式制度，以保证经济能在符合社会经济发展的方向上进步，国家的正式法律和法令具有重要的保护作用。民国初年，北京政府在内外因素的作用下，一方面引进西方国家的同类法规以资借鉴，另一方面又根据本国的实际情况制定这些法规。这些法规的制定是历史发展的必然，可以为企业的兴办提供重要的保障。

北京政府时期颁布了很多规范性文件来为经济的发展保驾护航，北京政府的经济相关法规有100多项，其中1913年9月—1915年9月这段时间的经济法规具有系统性，后期基本是沿用或修改部分条款。

1913年，袁世凯下令：“各省民政长有提倡工商之责，须知营业自由，载在国宪，尤应尊重。务望督饬所属，切实振兴，以裕国计。举凡路、矿、林、垦、桑蚕、畜牧，以及工艺场、厂，一切商办公司，其现办者，务须加以保护；即已停办及有应办而未办者，应亦设法维持，善为倡导。一面由农林、工商两部。迅将各种应行修订法律分别拟议草案。提交国会公决施行。”1914年1至8月，农商部先后颁布了《公司条例》、《公司条例施行细则》、《公司注册规则》及其施行细则等。《公司条例》的颁布，规定了新式企业从此在法律上有了明确的根据和保护，新式工厂制度确立，为当时的经济与社会发展带来巨大的动力。外部环境有利，又有政府法规的保护，新式工厂制度促进了相关企业的大发展。民族工业资本额增加迅速。比如在1915年，全国各类公司的投资总额从上一年的9052万银元增加到了16149万银元，到1920年则进一步增加到25279万银元。

《公司注册规则》及其施行细则规定，民有工商企业不经过该管官厅注册，不准开业。公司一经注册，就是法人，受到法律保护。注册费又分别按资本额减少百分之五十至百分之八十。从1914年9月至1915年12月止，16个月批准注册的公司有121家，平均每月7.56家。

北京政府时期，是中国近代经济立法的第二次高潮，这次经济立法的范围与数量都远远超过清末的第一次立法高潮。除了上面提到的《公司条例》等法规外，这一时期，还制定了《商标法》、《商标法施行细则》，以及《矿业条例》、《民营铁路法》、《暂行工厂通则》、《证券交易所法》等等。这些法规的推行，对于规范市场经济秩序和经济主体的良性竞争，以及经济的发展都有着正面的积极作用。

(二)对企业实行保息、专利和奖励政策

为了鼓励社会投资创办企业，政府采取了保息和补助政策。农商部鉴于“公司组织往往以资本薄弱，开办为难，由公家酌提基金，作为保息，所以保持民立公司之信用，俾易观成，又以殖产兴业，棉铁最为重要，此项工厂资本较巨，非民办所能开办”这一情况，于1914年1月特制订颁布了《公司保息条例》。条例规定：政府为了推动实业发展，拨出公债票2000万元作为保息基金，每年以其利息，为棉织业、毛织业、制铁业、制丝业、制茶业、制糖业公司保息。呈请保息的公司资本实收额必须分别在70万元与20万元以上。保息期为新办公司开机制造始3年，从第6年起每年按所领保息金总额的1/24逐年摊还。这些规定，旨在保证新成立的企业在开办期间有利可图，鼓励人们对实业的投资。保息是政府主动地将企业准备付出的股息补助给企业，有助于企业减轻官利、借贷等负担，有助于端正股东作为企业投资者的关系，是提倡兴办实业的好办法，比清末的官利制度更有作用。

政府还采取奖励政策，一是实行专利制度，二是给予荣誉奖励。1912年12月5日颁布的《暂行工艺品奖励章程》规定：发明或改良之制造品称为工艺品，该工艺品经农商部考验合格者分别等差给予奖励。确属发明创造者，享受3～5年的专利权，发给执照，许其制造品在年限以内专卖，并给予名誉奖励。《暂行工艺品奖励章程》的颁布与施行，表明近代专利制度在政府政策和广大工商业者的吁求中趋于一致并加以确立。据统计。从1913年5月至1916年3月，农商部办理的专利达34件，1919年9至12月办理了5件。

1915年7月，政府颁布了《农商部奖章规则》，对经营实业成绩显著的团体和个人给予一定的荣誉奖励。如规定：建设工厂制造重要产品者，其资本金在5万元以上，营业继续满3年者；经营直接

输出贸易者，其每年货价总额在10万元以上，营业继续满3年以上。1917年又颁布《农商部奖励实业办法》，规定：其一，每年能将国货运往外国销至10万元以上，而营业时期继续已愈3年者，给予一等奖章：其二，设立工厂资本在5万元以上，营业确有成效者，给予二等奖章；其三，发明有实用之物品或器械，给予三等奖章；其四，以中国资本发起开矿、放垦、渔牧等实业，及提倡设立实业学校者得体察情形，分别给予奖状；其五，商会农会能实心提倡商务或农业，著有成绩者，得体察情形，分别给予奖章。这两个法令主要是对经营实业成绩显著的个人和团体给予荣誉奖励，奖励的对象主要是中小商人，意在营造重工商兴实业的良好社会风气。

这些条例颁布后，农商部认真执行，对于符合专利要求的制造品，给予五年的专卖权。对于不符合专利要求的，则给予拒绝。

(三)减免税厘政策

厘金与苛捐杂税严重阻碍了当时本国经济的发展，因此北京政府农商部为此也做了一些努力。对于厘金和捐税进行调整和减免：“凡属有望之品。予以特种便利，务期制造者之负担可以稍轻。”在机器仿制洋货物品方面，规定：机械制品西式货物输出外国者，免除一切税厘；机械制品西式货物地平均市价纳10％～15％不等，这比“前清之税率低至数倍”。对于工业原料的征税，规定：上海制粉工业所用之小麦，至1922年4月止，一律豁免通商各港间之关税：中华民国制糖公司所用之原料粗糖，免除落地税；中国产棉花，一律豁免沿岸贸易税。对于矿业也实行减税。对各矿商所领矿区的实际开采地，每年每亩征收矿区税银元3角或1角5分，对没有开工的地亩，一律按探矿区每年征纳银元5分。当然，“政府一再标榜的裁厘减税也流于老生常谈，各省以经费无继为由纷纷恢复已经裁撤的厘卡，并抗拒裁厘的进行，甚至出现因强征厘捐酿成命案及罢市的恶例”。而且裁撤厘金影响各地的财政税收，因此这个政策并没有认真执行，直到南京国民政府建立以后才真正裁撤。

(四)劝导创办实业，鼓励利用外资和侨资

开放门户，引进外资，是民国早年政府为解决实业资金短缺问题的基本政策。1913年12月，张謇在《关于利用外资振兴实业办法给大总统呈文》中，拟订了利用外资可以采取合资、借款、代办三种形式。《矿业条例》也规定：“凡与中华民国有约之外国人民得与中华民国人民合股取得矿业权，但必须遵守本条例及其他有关诸法律：外国人民所占股份不得逾全股十分之五”。这些规定，一方面可以开放门户引进外资，同时也对外资控制企业做了限制，避免损害国家主权。为了避免外资进入对经济造成不利影响，北京政府的外交与实业部门专门制定了针对洋商的一些具体措施，一方面注意保护合法洋商的正当的投资经营行为，另一方面限制洋商擅自进入内地投资，还严禁华商私自加入外籍以达到逃避债务的目的。

近代中国经济发展中最缺的是资本、技术和人才。开放门户，引进外资，可以增加中国的资本，这些外资进入后，进入企业、银行等领域，在一定程度上促进了经济发展。外资企业的设立，可以带来先进的生产技术，为民族企业所效仿，有利于提高民族企业的技术水平，而且中外企业的并存形成了竞争，在一定程度上外资企业的管理制度等有利于民族企业发展。同时，外资企业中的买办不仅积累了财富和资本，而且使得他们具有近代投资理念和管理才能，形成了中国现代化人才匮乏时期特殊的人才补给渠道。

在吸引侨资方面，1915年，张謇在提出的整饬国货办法中规定：“其在外侨商，有热心倡办工厂者，由领事查明，汇报核奖，俾资鼓励”。福建、广东是著名的侨乡，因此也制订了有关具体方法。1919年徐世昌在给赴南洋考察的“华侨劝慰员”的训令中，要求“将国内应行兴办银行、航业、铁路、矿产各端及一切实业计划，劝导各侨民集资兴办，并将政府优待侨民共跻利乐之意，详谕周知。”这些规定，激励了华侨回国投资的热情，侨商所办企业大量增加。据统计，1912—1919年间新设侨资企业达1042家，接近于此前50年间开办总数351家的三倍。1912—1927年华侨投资国内企业数和资本额约占1862—1949年总量的27.2％和34.5％，并且拥有中南银行、永安纺织公司、新新百货公司等大型企业。

(五)召开工商会议，颁布《商会法》，为企业发展营造有利环境

1912年11月1日，首届全国工商会议在北京召开。工商总长刘揆一在开幕时演说“三大政策”的思路，选择基本产业，确实提倡；划定保育期间，即简单的事业，以普及全国为要义，繁重的事业，以政府经营为提倡；解决资本问题，利用外资，门户开放。

议决案主要内容：第一，迅速制定各项经济法规。第二，改变垄断政策，允许商人自由经营，并尽保护提倡之责。第三，确立特别保护法，实行补助和保息。第四，裁免厘税，改良税则。第五，提倡国货，仿制洋货，振兴本国制造业。除以上五条外，工商代表们还提出了统一币制、设立银行、整顿金融、利用外资、实业教育、培养人才、划一度量衡制度等方面的政策。

在全国工商会议上，工商业者要求改变垄断政策，放任商民自由经营，“嗣后中国事业不应再有官商合办之事实”，要求政府对民族工商业采用保护政策，“出口予以奖励，进口课以重税”；还有提倡国货、仿制洋货，将提倡国货写入中小学教科书等等。

1914年9月，北京政府工商部制定了民国成立后的首部《商会法》(草案)，规定各地的总商会一律依法改组为商会，政府意在削弱各地总商会的事权。由于这个规定对各地工商实业界的利益造成一定不利，因此立即遭到全国工商界的反对。在各地商会的压力下，1915年12月，《修正商会法》公布，既明确了商会的职务、选举、任期、解职、处罚、经费、解散及清算等事项，又补充了关于商会和全国商会联合会的条款。修正后的《商会法》在实际内容上比1914年《商会法》有了很大变化。1916年2月，《修正商会法》的施行细则公布。

(六)开办国货展览会和积极参加外国博览会

北京政府成立后，为大力提倡国民使用国货，农商部通令各省举办国货展览会。1915年10月1日，全国展览会开幕。为开好这次展览会，农商部做了比较充分的准备。首先，成立同货展览会事务所，专门负责处理展览会的一切事务。其次，减免参展商品的税收，以鼓励各地商家积极参加展览会。再次，在交通费方面，给参加展览会人员以优惠货展览会参观，农商部和交通部对参观人员的车船票费予以打折优惠。这次展览会取得了很大的成功，基本实现了引导“公众起购买之心”，鼓励“商贾开贩运之局”的目的，对于提倡使用国货，振奋工商界的精神起了促进作用。

为推动国内商品走出国门，北京政府还组织商人参加了国外商品博览会与展览会。北京政府共组织商人参加了三次规模较大的同外商品博览会。分别是1915年的美国巴拿马赛会、1914年的日本大正博览会和1926年在美国费城举办的博览会。其中在巴拿马博览会上最为瞩目。中国商界通过参加这些国外的博览会。一方面提高了本国商品的国际市场知名度，有利于占领国际市场，另一方面也使商界精英走出国门，学习了国外先进的生产技术和先进理念，这对于加快中国经济与世界市场的接轨具有积极的作用。

从以上一系列措施我们可以看到，北京政府一方面引导工商业的发展，力图为经济发展营造良好的社会环境，同时也注意倾听工商界的意见，修改政府法规中一些不合理的条文。当然，我们也不否认，政府也在尝试加强对工商界的控制。

论及制度变迁中国家的作用时。新制度经济学家道格拉斯·C·诺思指出：没有国家办不成事。有了国家又很麻烦。这就是著名的“诺思悖论”。在这一时期的经济发展中，国家与经济的关系也同样存在这样的悖论。北京政府制定的工商业政策及一系列相关的法令和法规，在一定程度上促进了这一时期的经济近代化，为工商业的发展初步营造了制度保证和社会环境。但是由于时局动荡。这些正式的制度安排许多不能真正落实执行，其绩效也大打折扣。

本文责编　沈　乐