陕甘宁边区乡选运动及其对我国基层选举的启示

摘要：抗日战争时期，陕甘宁边区的选举运动是边区政权建设中最具民主特色和优势的一部分。尤其对于乡选，边区政府更是完全从边区实际出发，制定了一系列切实可行的政策法规，开展了扎实到位的宣传工作，采取了灵活有效的选举办法，形成了一套完整而又颇具特色的选举模式。同时，边区的乡选积累了丰富的选举经验。对边区乡选运动进行历史的考察和研究，对完善我国基层选举制度，解决选举中的形式主义问题以及惩治腐败有着重要的启示作用。

关键词：抗战时期；陕甘宁边区；乡选运动；基层民主；基层选举

中图分类号：D696文献标志码：A文章编号：1002－7408（2011）05-0102-04

社会主义民主最广泛的实践是基层群众自治。我国自上世纪八十年代颁布《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》以来，民主建设便深入基层，基层民主选举也不断完善，各项工作进展基本平稳。但同时难题和缺陷依然相当突出，人民朴素的参政热情总是遭遇基层现有体制和持续膨胀的官僚私欲的冰冷阻碍，很大程度上制约着我国基层民主政治的建设。党的十七大把基层群众自治制度确立为我国的一项基本政治制度，解决基层选举中的问题显得刻不容缓。这其中，如何借鉴历史上我们党关于选举的经验，来完善和发展我国基层选举，很值得研究。本文拟以陕甘宁边区乡选为中心，对边区乡选的法律法规依据和操作过程进行一些考察，并以此提出建议，以期给我们解决目前基层选举中的各类问题提供借鉴。

一、陕甘宁边区的乡选运动

陕甘宁边区政府成立后，便高度重视乡选工作，认识到“乡选是三级选举的基础”，[1] 259 “只有乡的选举做得完满，才能保证各县及边区的选举顺利进行。”[2]202正是基于这一认识，边区政府对于乡选，无论是从政策法规的制定到选举前的准备，还是从投票过程到选举后的总结都一丝不苟，因此，边区每次乡选的各个环节都可圈可点。

（一）边区乡选的法规依据

为了规范选举，使选举有法可依，有规可循，陕甘宁边区政府制定颁布了一套较为完整的选举制度，以此来保障每次选举运动的成功开展。

1937年5月，边区政府颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，明确提出：边区各级选举采取普遍的直接的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主。这也是边区乡选所要遵守的首要原则。1939年1月，边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。《纲领》在民权主义条例中进一步完善了《选举条例》及《组织纲要》的内容。

1940年3月，中共中央提出了“三三制”政权组织原则。1941年1月边区中央局又发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，强调：“边区自乡村起可以彻底地实行三三制”，[3]411将 “三三制”推向了乡级政权。同年5月，边区政府在《陕甘宁边区施政纲领》中进一步强调了贯彻“三三制”的重要性，之后又明确提出：要把乡市民主工作提高到民主政治的第一位，[5]并不断提醒广大干部，在乡级选举中“对于党外有威望或能办事的人，都尽量保证当选”。[4]53

1941年11月，边区政府修订通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》又将罢免制推向乡级参议会。

在具体践行以上法规的过程中，各乡政府又根据本地区的实际以及选举中遇到的具体问题，总结经验、吸取教训，制定了一些新的政策措施，例如实习选举、流动选举等，进一步完善了边区政府关于乡级选举的政策法规，保证了边区乡选运动的成功进行。

（二）边区乡选的实践

1.宣传动员。宣传动员是边区乡选的第一要务。正如谢觉哉所言：“我们的选举运动，要把它当作是改进政治，提高民众对政治的兴味与认识的运动。不是选出几个人就完事。因此，忽视宣传，是不可以的。”[6]423在乡选中，边区政府则以“不让一人站在选举之外”为目标，提出“到农民家中去”的宣传口号，要求各地要根据具体情况灵活宣传，重点是激发群众对选举的参与热情。为此，边区各乡大力吸收各团体、各机关宣传人员，成立了专门的宣传委员会，制定了完善的宣传大纲，并且组织宣传队直接领导选举宣传工作。宣传中，各乡宣传队积极组织村民普遍通过村民大会、家庭会议、妇女会议及农家访问[7]等灵活的方式展开宣传工作。鉴于对妇女、老少宣传难的问题，一些乡还利用庙会、过事、标语、传单、图画、讲演、戏剧、对歌、鼓词、开小会等群众喜闻乐见的形式进行宣传。

值得一提的是，边区乡选的宣传“不只是对工人、农民，同时也一样对资本家、地主进行宣传”。[8]210这样，边区每次乡选的宣传动员都非常成功，完全改变了农民漠视选举的态度。据当时的报道：许多地方的妇女因为选村长，她们情愿抱着孩子跑五六里的路程赶到约定的开会地点去参加选举。[9]甚至连年过花甲的小脚老太和涉世不深的小孩也积极关注和参与选举。因此，边区几次选举平均参选率高达80%，尤其在一些县乡（如绥德、清涧、延川等地）甚至超过90%，[10]11而且妇女参选和当选的比例也非常大。

2.确定选民。确定选民资格、进行选民登记是边区乡选的一项必备程序。《陕甘宁边区选举条例》明确规定：“凡居住陕甘宁边区区域的人民，年满16岁的，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化之区别，均有选举与被选举权。”[11]53这是各乡政府确定选民资格的主要法规依据。

如前所述，各乡在成立选举委员会和宣传队之后，便分工到各村开展工作。在组织宣传的过程中，由该村负责人协同登记员沿门登记，严格按照《选举条例》确定选民。登记完毕后，各委员将所填的表进行严格统计筛选，然后出榜公布名单。一般分红榜（具备选举资格的居民）和白榜（不具备或被剥夺选举资格的居民），这样，群众对于自己是否具有选举权便一目了然。许多地方在公布选民和候选人的红榜上，列出了地主、富农的名字后，地主、富农都发出了由衷的微笑。[8]553就连美国著名记者斯特朗也感叹到：“如果在根据地按照西方的做法，选举之前对公民进行文化测验，那么会剥夺4/5人口的选举权，而这对于占根据地人口大多数的广大农民来说是极不民主、不公平的。”[8]101 甚至连边区人民也担心地说：“现在豪绅地主都有选举权，要他们来负责（政府），咱们爱党没有用了。”[8]241这种担心从侧面说明了边区政府关于选民资格的确定，在理论和实践上是完全一致的，充分体现了边区乡选的真实性和广泛性。

3.检查政府工作。检查政府工作是边区乡选的重要环节，同时也是选举的主要目的之一。选民资格确定之后，乡长要向群众作政府工作报告，组织民众对上一届政府工作进行一次彻底的检查。其形式除召开统一会议外，还有以下三种：个别访问、桩头会议和自然村会。[8]445-450在实际工作中，各乡又创造出了更加细致化、人性化的工作方法，使群众检查批评的热情不断高涨，真正做到了“知无不言、言无不尽”。而且，政府工作人员也打破了怕民主、怕放手的错误思想。通过检查，各乡政府“不仅发现了问题，而且知道了人民对什么满意，对什么不满意,为认识好人、搞好自治打下了基础”。[8]588这是选举前的检查。而边区的选举本身又是一种最直接最彻底的检查方式，称职继续当选，不称职则肯定落选。此外，在选举产生新政府后,各乡又规定：“这时老百姓则要说话，要多提意见，新政府和新乡长才能办好事，老百姓才是政府真正的主人。”[8]225由此可见，边区政府这一时期已经把民主监督放在了与民主选举、民主管理同等重要的位置，共同作为基层自治和民主建设的内容。

4.投票选举。正式投票之前，各乡政府要集中干部在一个乡或一个村实习选举。这是边区政府对于乡选的一项切实有效的创新，效果非常显著。正如某乡参加实习的同志总结的：“开了三天会还把选举的办法没学下，实习了一下，我们觉得比开会懂得多了，我们这一次回去就有把握了……”[8]250实习完毕后，各方面条件已经完全成熟，可以进行正式投票了。在投票选举中，边区人民又创造出了多种适合边区特点，便于人民操作的选举办法和投票方法，这也是边区乡选的特色之一。

在总的选举条例的规范下，各乡又因地制宜，采取了许多简易灵活而富有成效的选举办法。主要有：各乡按行政村召开选民大会进行集中投票；各乡组织人员用流动投票箱到一些偏远或特殊地区实行“背箱子”（即流动选举）；采取按区域选举和按职业团体及以少数民族为单位进行选举的特殊选举办法等等。在投票中，边区各乡普遍采取了“投豆子”、“画圈”、“烧洞”、“画杠子”、“画点法”、“烙票法”、“编号选举法”等灵活的投票方式，使那些不识字者、行动不便的、老弱病残者都能行使选举权。为了避免受已有票数的影响，边区人民还创造了诸如“依次进窑封碗投豆”的投票方法，最大限度地保证投票的秘密性和公正性。虽然这些办法规范性、固定性都不强，甚至有学者把这样的选举方法称为“幼稚园式”的选举法，[12]181但总的来说是便于人民参政、利于人们选举的。而且经过不懈努力，基本消除了基层民众对“三三制”的疑虑，改变了地主豪绅对“三三制”的观望态度。边区乡选受到了老百姓的广泛认同，收到了良好的效果。据统计，边区三次选举各县乡参选率都超过了80%，1941年选举某些地区甚至达到100%。[14]

5.总结选举。各乡政府在选举结果公布之后，其选举工作并没有完结，而是要做好选举的总结工作，将选举的经过、结果，选举中的得失情况写出报告，上报上级政府。《陕甘宁边区选举委员会乡（市）选工作纲要》中明确规定“选举的总结工作一定要做好，关于这次选举怎样计划和布置的，一步一步怎样做的，做的过程中发生了哪些问题，最后得到什么成绩，有什么缺点，特别是人民的反应如何，都须详尽叙述出来，认真的总结出经验教训来，这是十分必要的。”[8]322总结选举也是边区政府听取民声、收集民意的重要方式。正如边区政府认识到的“把各种经验添附到政治的宝库里，作为今后改进工作（包括选举本身在内）的指南，这是一件大事，绝不要疏忽”。[13]323这不但检查了选举程序的规范性和选举结果的真实性，而且能历数选举中的特色亮点和失误败笔等，以备日后借鉴之用。

当然，由于选举理念的民主化，程序的规范化，方式的多样化，选民的普遍化，加之工作人员勤恳不苟的工作作风，因此，收集来的意见多为正面的。在收集意见中连一些乡绅也发出了“咱们过去说八路只讲漂亮话是不对的，现在讲民主，哦!到底是民主的很”[8]255的感慨。

由于边区政府的高度重视，加之人民伟大的创造力，陕甘宁边区的乡选，在很多主客观条件的限制下，仍取得了前所未有的成就。有力地驳斥了“农民不配享有民主，农民不会享有民主”的错误论调，使人民懂得了民主的真谛，使干部明白了“国家的建造，不自政府造起，而自人民造起”[6]627的道理。同时，边区的乡选运动也开创了中国草根民主的先河，形成了我国基层选举的雏形，为现在还处在探索完善阶段的基层选举提供了宝贵的经验，尤其对于农村直选，由于地域条件和人民素质的相似性，其借鉴意义更加重大。

二、边区乡选对我国基层选举的启示

（一）民主的选举理念和原则是选举的灵魂

思想是行动的先导，有了先进思想的指导才会有成功的实践。抗战时期，陕甘宁边区以乡为基础的各级政府都把选举工作作为头等大事来抓，坚持把“民主政治，选举第一”的理念贯穿选举始终，尤其对于乡级选举，边区政府更是将其作为各项工作的重中之重。选举中，注意纠正干部轻视选举的错误倾向，告诫他们：“如果有人要轻视选举或者说不要选举，那就是等于不要革命，不要民主，必须用教育与训饬的办法克服某些干部中的这种错误观点。”[15]29在这一理念的指导下，边区乡选始终坚持普遍、直接、平等、无记名、罢免制、“三三制”等原则，不断由胜利走向胜利。目前，我国基层选举面临的一个重大的问题就是“两头热、中间冷”，其中，表现最为突出的是基层干部对选举重视严重不够，有的甚至阳奉阴违。究其原因，主要是：首先，基层自治制度的实行，造成行政权与自治权的冲突和矛盾，会抑制基层干部的权力。其次，由于基层干部要直接与广大民众打交道，尤其农村，干部要在分散的格局下完成上级下达的各项任务，有一定的困难。而往往实行自治后，村委会人选不再由乡镇政府说了算，这就无形中剥夺了乡镇干部手中的一项重要权力。由于上述原因，基层干部的工作积极性严重降低，在基层选举中就出现了干部借口推脱不搞换届，或者草草应付欺上瞒下的现象，甚至滋生了直接抵制基层自治制度的心理，酿成了基层选举不民主、人民对政府大失所望的恶果。因此，要提高基层选举的质量，保证基层民主的实现，首先必须提高干部的思想水平，转变他们轻视选举的态度，使他们明白“选举是老百姓求自由的头一桩事马虎不得”，[8]194选举的真正目的是为了让人民能直接参与和行使政治权利，是体现人民当家作主地位的最有效途径。这就非常有必要借鉴边区乡选的经验，在选举前，组织干部进行实习选举，以提高干部对于选举的组织纪律性和责任感；在选举过程中，则要注意纠正干部中出现的一些形式主义、空谈主义的错误倾向，积极引导干部认真对待选举的每个环节；选举后，一定要组织干部做好选举的总结工作，“把各种经验添附到政治的宝库里，作为今后改进工作（包括选举本身在内）的指南”。[13]323

（二）有效的动员机制是唤醒民众参选的重要法宝

在我国，长期以来都有一种错误倾向，认为农民文化素质和政治素质低，不配享有民主，也不会享有民主。因此，在基层自治中始终存在忽视基层民众权利的现象，认为选举只是干部的事情，与一般百姓毫不相干，这就造成了民众与基层干部之间相互不信任。在选举中则表现为民众漠视选举、干部欺骗民众等，极大地阻碍了我国基层民主自治制度建设。鉴于此，在陕甘宁边区乡选中寻找借鉴非常必要。边区政府针对民众对选举的兴趣低，对选举的意义认识不清的问题，在投票前，采取了各种灵活有效的宣传方式，广泛深入地发动群众，向民众讲解选举的政策及意义，使群众清楚选举的步骤及方式，把选举与民众的切身利益紧密联系在一起，从而极大地激发了民众对选举的参与热情。这样选出的干部也容易与群众打成一片，这不但扩大了群众基础，而且有利于群众与干部之间相互负责。当前，我国的基层选举应以此为借鉴，积极克服选举中形式主义、空谈主义的倾向，改变民众“选谁都一样”的偏颇心理。如此一来，在基层政权中实现“只见公仆不见官”便指日可待。也正如张云川所说的“事实证明，唯有在扶助民众中，才可以训练民众的能力而达到完全的民主”。[16]200-201

（三）民主、公开的选举方式是成功选举的可靠保证

据调查，目前我国基层选举中，一些干部为实现特殊目的，或者为方便省事而借组织选举之便，玩弄花招、欺骗民众的现象比比皆是。比如一些在登记选民时搞突然袭击，临近投票之日才张榜公布选民名单（《村民委员会组织法》明确规定需在选举日的20日之前公布）；一些干部则在选举中既不预选也不当场唱票，更不开村民大会，而是私下用所谓的“流动票”代替主会场，进行拉票活动；有些甚至直接内定村委会人选或候选人；更有一些干部在投票方法上大做文章，或者只有简单的举手表决，或提前做好选民思想工作，投票时只是走过场而已。因此，基层选举中出现了代替投票和选举人不认识被选人的现象，出现了“贿选”、“陪选”、“黑箱”等严重问题。解决这些问题可以从边区乡选中借取真经。边区政府针对当地农村地域分散，农民文化素质低等现实情况，采取了召开选民大会集中投票；组织人员实行“背箱子”；特殊地区和人群进行特殊选举等灵活的选举方式。在具体投票过程中，又创造了许多便于人民行使民主选举权利的方法，同时采取措施保证了选举的民主性、公正性。如今，我国的基层选举面对人口流动大、成分复杂的现实，更应该以边区乡选为借鉴，以民主、平等、公开原则为指导，改进选举方式和方法，在基层选举中采用诸如邮寄、网络等现代化手段，保证人民民主选举权利的顺利实现。

（四）彻底的监督检查既是选举的程序也是选举的目的

民主监督是实现基层民主建设的四项基本内容之一。早在抗战时期，陕甘宁边区政府在乡选中就把民主监督与民主选举有效地结合了起来。在选举中坚持“请老百姓检查看要不要你”的理念。选举前，积极组织民众对上届政府工作进行彻底的检查，听取民意，作为今后改进政府工作的基本经验。选举中，边区政府给了人民更大的民主权利，民众完全按照自己的意愿选举心目中的“好人”。选举产生新政府后，选民对自己所选的代表认为不满意的有罢免的权利。这样，通过选举前、选举中、选举后的一系列监督检查，人民的权利得到了很好的保障，政府的工作效率也会显著提高。谢觉哉称这样的选举为“选举人与被选人一齐上大课”。[6]但是，目前我国基层自治中对人民监督权利的重视严重不够，从选举开始便没有保证人民充分的监督权利，完全忽视了人民对政府工作的检查作用。所以，新政府在工作中出现了人浮于事、贪污腐败、推诿扯皮等问题，甚至酿成诸如2009年3月辽西“选举血案”的惨剧。由此看来，要真正还权于民，建设毛泽东提倡的“帮忙型政府”，还得从基层选举做起，在选举中给予人民充分的监督权利。

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［责任编辑：闫生金］