教育财政视角下的中等职业教育困境分析

摘要：中等职业教育是培养高素质劳动者的重要基础；然而，1999年以来，我国的中等职业教育一直发展缓慢；根据对河南省的实际调查和研究，本文发现中等职业教育发展的滞后与其财政制度有着较强的联系，职业教育经费不足是制约职业教育发展的一大主要因素。

关键词：中等职业教育；教育财政；制度

收稿日期：2006—10—19

项目来源：本文为2005年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目：《公共财政框架下教育财政制度研究》(项目批准号：05JZD00033)之子课题六《职业教育财政制度研究》的阶段性成果。

作者简介：李兰兰(1974—)，女，汉族，湖南邵阳人，北京师范大学首都教育经济研究院2004级教育经济与管理专业博士研究生，研究方向：教育财政。

一、问题分析

1.中等职业教育学生数占高中阶段教育学生数比例下降

从表1可以看出，2000年以来，我国高中阶段教育学生数中，中等职业教育学生数所占比例逐年下降，从2000年的49.9%下降到2003年的38.7%，而普通高中学生数所占比例逐年上升，2000年为48.8%，2003升至60.6%，形成了“一条腿长，一条腿短”中等教育结构失衡的局面。

2.中等职业学校数量逐年减少

从表2可以看出，1997年以来，我国中等职业学校数一直在逐年减少，尤其是1999年以后减少的数量非常显著。仅仅七年的时间，中等职业学校数从1997年的222.29万所减少到2004年的144.54万所，差不多减少了一半。

3.中等职业学校教师学历合格率低

1993年第八届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教师法》第3章第11条规定：取得中等专业学校、技工学校、职业高中文化课和专业课教师资格，应当具备高等师范院校本科或者其他大学本科毕业及其以上学历。但从表3可以看出，2002年我国中等职业学校教师学历本科以上的只占48.75%，还不足总专任教师人数一半，其中研究生学历占0.58%，本科学历的占48.17%,具体分布见表3。

二、原因探讨

通过理论研究和对河南省的实际调查分析，我们发现这些不容乐观的现象与中等职业教育的财政制度有着较强的联系，职业教育经费不足是制约职业教育发展的主要因素。

1.预算拨款不足

中等职业教育的进一步发展，需要财政部门认真落实中央关于职业教育改革发展的各项政策，调节支出结构，加大对中等职业教育的投入力度，把中等职业教育作为加快经济快速协调发展的重要突破口，因地制宜，从政策、资金等方面，为中等职业教育改革发展提供良好环境和有利支持。因此，合理的预算拨款制度是中等职业教育蓬勃向上发展的有力保证。

然而，中等职业教育在预算拨款制度方面存在众多不合理现象。2000年开始河南省实行零基预算编制方法。然而据调查，某市人员经费方面，财政供给标准依据实有全供在编人员的人头费用核定，而当时实有全供在编人员采用的是1996年的教职工人数，并非2000年的实际在编教职工人数，故1996年后的教职工变动人数根本没有计算在内。公用经费方面，高等教育按照在职教职工人数核定，职业教育和基础教育按照生均经费核定，并且中等职业教育与高中的定额都是170元/人，没有考虑职业教育和高中教育的成本差异。十年来，这种零基预算一没有考虑教职工实际人数的变化，二没有考虑在校学生的数量增减，三没有考虑学校设备的更新增置，四没有考虑学校基础设施的改造和建设，五没有考虑中等职业教育与高中教育的成本差异，最终导致这种预算和拨款方式运作的结果就是经费供给的数量没有随着教职工的增多、在校生的增多、物价的上涨、设备的更新而增加。以该省所辖某市高级技工学校为例，这种零基预算的条件下，政府所供给的经费仅仅保证了原编制内（1991年批准）的在编全供人员（包含退休教职工近200人）的工资，至于教学设备购置费、基础设施建设费、因学生增加教师不足临时聘用的数百名教职工的工资等方面的费用全部依赖于有限的学生的学费。

2.校办企业相关的优惠政策难以兑现

中等职业学校创办之初，很多学校都有校办企业，校办企业的存在不仅在提高教学质量上起到了重大作用，而且还是学校经费来源的主渠道之一。然而，随着经济体制的不断改革和国民经济结构的不断调整，有些校办企业能够依靠优势继续发展，但绝大多数职业学校的校办企业由于多方面的原因，出现了种种问题呈现自生自灭。以河南省所辖经济状况相对较好的某市职业学校校办企业为例，上个世纪80年代中期该市基本上所有职业学校都有校办企业，而且校办企业是支撑学校发展强有力的支柱。但90年代以后，校办企业效益急剧滑坡，出现了纷纷倒闭的现象。截止至2002年，该市职业学校原有的校办企业无一幸免。

固然，造成这种现象的原因有技术力量薄弱、竞争力不强等因素，但校办企业在组织机构、享受优惠政策、资金周转、信息业务、经营交流等方面政府都缺乏指导性政策，即使有这方面的政策支持，但可行性不强，这些都是促使职业学校校办企业纷纷倒闭的重要原因。以校办企业有权利享受税收优惠政策为例，1994年7月国家税务总局颁布国税发〔1994〕156号文件，对校办企业征收流转税(增值税、消费税、营业税)问题做出了相关规定，享受税收优惠的校办企业，必须同时具备三个条件:⑴必须是学校出资自办的；⑵由学校负责经营管理；⑶经营收入归学校所有。然而随着经济体制改革的不断深化，经营权和所有权出现了分离。为了提高经济效益，更好地促进企业的发展，众多的校办企业都采取了承包制，由承包方实现自主经营、自负盈亏。根据156号文件，这种承包出去的校办企业由于经营收入不是归学校所有而是归承包者个人所有，因此不再享受税收优惠。然而校办企业大部分从事印刷业、制剂业、电教产品以及科技含量较高的产业，其产品一般为职业学校所需。在承包方与学校签订合同时，如果校办企业的产品为学校教学所需，那么通常会就校办企业销售给学校的产品的价格做出相应规定。例如，校办企业如果是印刷厂，那么在与学校签订承包合同的同时，通常对学校用于教学的产品是承诺以最优惠的价格销售给学校的。可以这么说，校办企业除了向学校交纳管理费外，还要以最优惠的价格将自己部分产品销售给职业学校，实际上又是将部分利润“隐性”地交给学校。但反过来，这种承包制的校办企业在税收上却没有得到任何优惠，这样势必造成这种类型的校办企业在起跑线上就输给了其他企业。校办企业在不公平的环境下竞争，加之管理手段、经营方式不能适应变化了的经济形势，造成的最终结果就是校办企业比其他企业倒闭得更快。

3.没有建立灵活合理的学费制度

20世纪90年代以前，我国的中等职业教育一直和高等教育一样实行的是仅收取少量的学杂费制度，但随着高等教育全面实施收费上学政策以来，中等职业教育的学费制度也随之发生了变化。中等职业教育正式收取学费始于1991年国家教委、国家物价局、财政部、劳动部发布的《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》，该文件规定中等职业教育属非义务教育，对新入学的接受中等职业教育的学生应适当收取学费。中等职业学校的学费收入，有效地补充了政府财政对职业教育投入的短缺，为中等职业学校的发展提供了一定的资金支持。

中央政府自1991年中等职业教育正式收取学费以来，分别于1991年和1996年先后两次颁布规定，确定职业教育的具体收费标准和收费项目，并对学费的管理和监督做出了相应的规定。然而，1996年颁布《中等职业学校收费管理的暂行办法》距今已有十年时间，期间没有再次出台有关职业教育学费方面的任何规定，制度没有随着时代的发展而变迁。地方政府在中等职业教育收费方面也存在同样问题，据调查，1993年起河南省技工学校实行了招生计划并轨，但收费标准不统一。1998年该省物价局、财政厅、劳动厅豫价费字〔1998〕278号文件对技工学校的学费做了规定。同年，该省教育委员会、物价局、财政厅颁布豫教才字〔1998〕96号文件，对中等职业学校的收费项目及标准做了统一规定。于是，该省无论是中等专业学校、职业中学还是技工学校的学费收取都是依据1998年颁布的上述文件，维持在城市中等职业学校文科每生每期200～550元，理工科每生每期250～600元；农村中等职业学校文科每生每期150～200元，理工科每生每期200～250元的水平；住宿费低得令人难以置信，城市（含县城）每生每期50元，农村每生每期30元。这一收费标准已执行将近十年，没有考虑到物价变化、专业的冷热变化、居民的经济承受能力变化等因素而做出相应的调整。据统计，2005年，全省财政收入537.5亿元，农民人均收入2870元，比2004年增长12.4%，位居全国第15位。2005年人均财政收入为550.3元，比2004年增长10.8%，位居全国25位。因此，在居民经济承受能力提高的情况下，中等职业教育的学费长期没有出现任何变化是不合理的。而且，这种较低数额的学费标准势必在一定程度上影响了中等职业学校的财政收入。

4.没有建立卓有成效的资助制度

中等职业学校的学生有两个明显的特点，即“低分数、低钱数”。前者指的是中等职业学校的学生基本上都是参加中考由于分数较低没有顺利升入高中的学生；后者指的是这些学生多数是来自低收入家庭，如农村和城市贫困职工家庭等。因此，对于这些学生来说，如果没有一套完善的奖学金、助学金和贷款等资助制度来保证的话，他们会比接受高等教育的学生更容易辍学。生源不足、在校生巩固率下降致使学费收入下降是中等职业学校陷入财政困境的又一重要原因。

据调查，该省某中等职业学校学生入校成绩普遍较差，绝大多数都是上不了普高的学生，其中2005年度入校成绩在100分以下的约占20%，学生普遍缺乏自信心，缺少家庭和社会的关爱，得不到家庭和社会的重视。从经济状况来看，学生80%以上来自农村和城市的贫困家庭，大约有10%左右的学生缴纳学费比较困难，部分学生的生活费不足4元/天，学生欠费现象极为严重，学生辍学率较高。

资助制度方面该省物价局、财政厅、劳动厅豫价费字〔1998〕278号文件规定，“技工学校实行收费上学制度后，学生仍应全额享受国家规定的助学金和各项生活补贴。学校应从所收取的学费中拿出10～15%，以奖学金和困难补助形式返还给学生，对家庭经济困难的学生，尤其是下岗职工的子女，要按照规定减免学杂费，不能因学生缴不起学费而辍学”。以经济条件较好的某市为例，该市规定，从1998年开始在当年收取学费中列支10%（需报当年预算），以奖学金、困难补助形式返还给学生。文件对下岗失业职工子女做出了特别规定，即单亲下岗失业的凭证免一半学费，双亲下岗失业的凭证全部免除学费。但这一制度最终由于减免的学杂费、奖学金、困难补助金没有得到政府的补偿而致使学校办学经费严重不足实施不到两年以失败告终。课题组所调查的所有中等职业学校都没有建立助学金、贷学金制度，只是各个学校根据实际情况，有的建立了“爱心基金会”，号召老师“一天节省一毛钱”，倡导“救济不救贫”；有的只是在学校小范围内实行勤工助学制度，希望通过学生打扫卫生、拔草、浇水等形式，一方面减少学校所聘员工的开支，另一方面给学生减免部分学费从而帮助困难学生完成学业。

5.宣传力度不够，社会捐赠制度没有建立

1986年教育部颁布的《关于职业中学经费问题的补充规定》规定了多渠道筹措经费问题，可在自愿基础上，“鼓励社会力量、单位、集体和个人捐资助学”。1991年10月颁布《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》再次提出“有关部门要为职业技术学校使用贷款创造条件，并鼓励集体、个人和其他社会力量对职业技术教育捐资助学”。1996年5月颁布了《中华人民共和国职业教育法》，规定“国家鼓励企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人对职业教育捐资助学，鼓励境外的组织和个人对职业教育提供资助和捐赠。”2002年8月颁布《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，正式补充了利用“社会捐助”等手段支持职业教育的发展。2004年9月颁布的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出“要积极探索吸收国(境)外资金和民间资本发展职业教育和培训的途径和机制。”

尽管国家反复颁布政策和法律来鼓励社会各界人士对职业教育进行捐赠，我国职业教育的捐赠收入远远低于高等教育和义务教育。尤其不容乐观的是，中职的捐赠收入自2001年后逐年递减，与小学、中学与高等教育的差距逐渐增大。造成这种结果的主要原因是政府以前对高等教育和义务教育无论是重视程度方面还是宣传力度方面都远远大于中等职业教育；加上人们传统意识中认为高等教育是“阳春白雪的提高人文素质的教育”，而中等职业教育是“下里巴人的教人谋生的教育”,这多方面的原因才导致社会捐赠在中等职业学校的收入中所占比例非常少，从而中等职业教育经费来源渠道单一，过分依赖于政府拨款和学生学费收入。

综上所述，要使中等职业学校完全摆脱困境，建立完善的中等职业教育财政制度势在必行，必须重构中职的预算拨款制度、多渠道筹资制度、学费制度、资助制度和捐赠制度。只有从财政制度上对职业学校给予保证，才能真正地让其呈现良性健康的发展。

参考文献：

张伟江等.上海职业技术教育志〔M〕.上海：上海社会科学院出版社，2005.68-79.