教育均衡：从政策理念到政策行动的反思

教育均衡问题在社会公众的关注中，现已成为我国当下制定义务教育政策的一种主导性价值基础。因此，无论是从理论层面，还是从实践层面上，我们都需要对教育均衡问题不断地进行深入思考，以进一步提高义务教育政策制定的科学性与有效性，保证我国教育事业能够获得持续、健康、有序、和谐的发展。

一、教育均衡的政策含义

20世纪末，我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，在很大程度上保障了广大少年儿童享有接受义务教育的权益。进入新世纪以后，为了保证与提高普及九年义务教育的质量，减小义务教育发展过程中城乡之间、区域之间以及校际之间的差距，实现义务教育的均衡发展与可持续发展，国家出台了一系列的政策与措施，如组织实施了西部地区“两基”攻坚计划、“农村中小学现代远程教育工程”和实行资助贫困家庭学生就学的“两免一补”政策，颁发了《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，等等。这些政策与措施的出台对于推进教育的均衡发展将会起到非常重要的作用。教育均衡作为一种目标，在政策规定中具有如下几个方面的含义。

（一）阶段性

我国目前的国民教育体系主要分为四个阶段，即学前教育、初等教育、中等教育与高等教育。中等教育又包括了初级中等教育与高级中等教育。我们平常所说的基础教育包括了初等教育与中等教育两个阶段，即包括小学教育、初中教育与高中教育三个部分。教育均衡目标的实现在现行政策规定中主要指向义务教育阶段。我国目前实施的是九年义务教育，它包括了初等教育（小学）与初级中等教育（中学）两个阶段。之所以把教育均衡发展的目标定位在义务教育阶段，主要是与义务教育的性质有关。从产品的性质来分析，义务教育主要是属于公共产品。公共产品具有两项特征：一是享用的平等性，二是产权的公共性。所谓产权的公共性，就是指这种产品不能被个人所拥有，并且它不像私人物品那样可以在市场上随意进行买卖，它的产权归集体或国家所有并且不能随意地在市场上进行出售。所谓享用的平等性，就是指你享用了这种产品以后，不能排斥其他人也享用这种产品。正是基于上述两点原因，所以在大多数情况下人们对于公共产品的分配均会提出平等化的主张与诉求。而且，产品的公共性越强，人们对于这种产品的分配所提出的平等化主张与诉求也就愈为强烈。义务教育在一个国家的国民教育体系中属于典型的公共产品，因此把均衡作为义务教育发展政策的主要目标就是首要的、必然的。对于学前教育与高中阶段教育是否均衡发展的问题，政策上并没有做出强制性要求。在《意见》中只是指出了在保证义务教育均衡发展的前提下，有条件的地区可以同时推进学前教育和高中阶段教育的均衡发展。

（二）平等性

教育均衡是关于教育资源分配与教育事业发展过程与结果状态的描述，教育均衡本身包含平等的含义。但这种平等并不意味着对所有的对象都要同样对待，即采取平均主义的方式来对教育资源进行分配。真正意义上的平等是指对于相同的人或事进行相同的对待，不同的人或事进行不同的对待。平等性本身包含统一的含义，从统一性的角度来分析，所有对象都必须执行同一原则。平等性本身也包括差别的含义，从差别的角度来分析，在对平等原则进行设计的过程中必须考虑到其所关涉对象的性质与特点。因此，从根本上说，教育均衡绝对不能等同于教育资源分配上的平均主义。在教育政策安排与设计过程中要坚决克服与预防陷入平均主义思想的误区。教育均衡所追求的目标是一种具体的平等，而非抽象的平等；是一种有差别的平等，而非平均主义的平等。实际上，无论是差别平等，还是具体平等，都不会排除差别在教育发展过程中的存在。差别或差距在教育发展过程中的存在是必然的，但是这种差别不是一种任意性的差别，而是一种合理性的差别，否则就会失去平等与均衡的含义。

（三）可持续性

差别是教育发展过程中的一种客观的、必然的现象。如果不加分析地随意扩大或缩小这种差别，就会违背客观规律。因此，为了保证教育能够获得健康、稳定、可持续的发展，一方面应该允许有教育差别或差距的存在，另一方面又应该对教育领域中存在的这种差别或差距进行合理的限制。一般的情况下，合理性限制应该遵循以下两个方面的要求：其一，公正性要求。教育领域中所允许存在的差别首先必须符合公正原则，换句话说，这种差别是在满足公正原则的过程中产生的，而不是违背公正原则后所产生的一种结果。其二，可持续性要求。根据公正原则所产生的差别并不会在差别存在的程度上做出要求与约束，尤其是自由主义公正原则更是如此。因此，仅仅靠公正原则的调节不能够对教育发展过程中所存在的差距程度进行限制。而一旦失去了对教育发展差距程度的限制，那么，不仅容易使教育系统的发展陷入盲目的无序的发展状态之中，而且也容易使其丧失可持续发展的基础。之所以会对教育发展提出均衡化的要求与主张，除为了能使其满足公正与平等原则的要求之外，还为了把其差距程度与水平控制在合理的限度之内，以便为教育系统提供可持续发展的基础。

二、我国目前教育发展不均衡的状况及其后果

改革开放以来，随着我国国民经济发展水平的不断提高，无论是基础教育还是高等教育均取得了长足进步与发展。但客观地说，这种发展还只是体现在教育发展数量的增长与规模的扩张之中，至于在改革与发展过程中将会出现的一些问题，如教育质量、教育平等与教育公平等，我们还缺少足够的科学判断与理性分析能力，以致于在教育改革与发展过程中产生了较为严重的不均衡问题。

（一）教育发展不均衡的状况

我国目前教育发展的不均衡不仅存在于东西部之间，也存在于城乡之间与校际之间。造成教育发展不均衡的原因是多方面的，其中既有历史原因，也有现实原因；既有政策原因，也有观念原因；既有自然原因，也有社会原因。具体来说，教育发展不均衡主要体现在教育经费投入、师资力量、教育教学设备、校舍建筑、学校管理人员的素质等方面。

我国目前基础教育实行的是带有市场特征的以政府为主体、多渠道筹措教育资金的投入体制，这种体制进一步加大了东西部之间、城乡之间、校际之间教育发展水平的差距。这种教育发展水平的差距不仅体现在是否拥有良好的办学条件上，还体现在是否能够吸引优秀师资与生源、是否能够广泛筹措社会资金增大教育经费投入的市场竞争能力上。由于受区域之间、城乡之间、校际之间市场竞争能力差异的影响，导致在未来发展中将会产生更大的不均衡，尤其是在重点校与非重点校之间的差距。由于市场机制的介入，重点校与非重点校之间办学水平上的差距是惊人的。据报道，南京市审计局对12所中学2003年度预算外收入进行调查，结果发现，收入最高的学校高达2551万元，最低的只有24万元，相差106倍。据2004年统计，北京市共有182名特级教师，远郊区（县）仅占9名，且集中在县城或市级高中示范校。全市共有1009名骨干教师及学科带头人，远郊区（县）共计369人，其中真正在农村中小学任教的不到50人。在对京郊900名中小学教师的调查中，市级骨干教师18人，占2%；区（县）级骨干教师130人，占14.6%。农村教师队伍中普遍存在着知识结构老化、知识面窄、教育教学能力不足等问题。

尽管不同地区城乡之间、校际之间表现出来的教育发展水平上的差距不一样，但是这种现象在我国的存在非常普遍，并且很多差距的存在已经严重影响了教育的可持续发展与教育系统的稳定。

（二）教育发展不均衡的后果

教育是社会系统一个非常重要的组成部分，因此，教育发展不均衡除了会对教育系统自身产生影响外，还会对社会经济、社会稳定以及受教育者本身的发展产生一些消极影响。

教育是促进与提高社会生产力发展的重要手段。尤其是在知识经济与信息社会中，教育与经济之间的关系更加紧密。从一定程度上说，教育发展不均衡是由社会经济发展不均衡决定的，反过来，这种不均衡也会对经济发展不均衡产生一定的影响。因此，如果不能对我国目前教育发展不均衡的状况进行有效控制，就有可能进一步导致经济发展不均衡的产生，或进一步加大区域之间与城乡之间经济发展水平上的差距。这种经济发展差距的存在会进一步促进教育发展不均衡的产生，从而在教育与经济发展之间产生一种恶性循环，使经济发展失去可持续的基础。

此外，教育发展不均衡还会对社会发展产生一些消极影响。第一，不利于整体上提高社会人员的素质，从而不利于促进社会文明程度的整体提高。第二，容易产生社会结构的断裂与失衡。第三，容易败坏社会风气，影响社会的安全与稳定。由于教育发展水平差距的存在，导致非正常的、甚至是恶性的发展竞争，从而在一定程度上滋生与纵容了教育腐败的发生，进而影响社会的安全与稳定。

而教育发展不均衡对于个体所产生的直接影响首先体现在，一些人失去了本不应该失去的受教育权利，而另外一些人得到了本不应该得到的或超过其应该得到的受教育权利。对于前者，失去了受教育权利，尤其是失去了接受义务教育的权利，就等于在未来社会中失去了赖以生存的资本。对于后者，他们获得的不仅是在社会中能够生存与发展的资本，而且在市场体制中还有可能获得对他人权益进行合法性剥夺与侵占的资格与权力。另外，教育发展不均衡对于个人成长与发展的心理也会产生不利的影响。那些在发达地区、城市学校以及重点学校就读的学生，容易产生自负与争强好胜心理，而那些在落后地区、农村以及非重点校就读的学生，则容易产生自卑与甘愿服从心理。这种基于不同区域与学校就读而产生的心理与文化的差距必将对个体的身心发展水平以及在未来社会中个体生存的状况产生消极影响。

三、推动教育均衡发展的主要对策与建议

为了能够尽快地促进义务教育的均衡发展，在政策行动过程中应该采取改变教育资源分配格局与分配规则并行推进的策略，尽量减少市场因素对义务教育发展的影响，加强各级政府对义务教育发展的干预与调控力度。

第一，树立全局教育观念，淡化地域、城乡以及校际之间的差别，努力促进东西部之间、城乡之间、校际之间教育发展一体化的进程，使落后地区能够得到发达地区教育资源的支持与帮助，缩小在东西部、城乡以及校际之间所存在的巨大剪刀差，有效地促进义务教育的均衡发展。

第二，取消不利于义务教育均衡发展的重点校政策与择校制度，加强对薄弱学校的改造力度，坚决执行就近入学制度。

第三，进一步完善“以县为主”的基础教育管理体制。发展义务教育的管理责任主要由县级人民政府承担，同时也要强化与发挥中央、省、地（市）、乡等各级人民政府在义务教育发展中的责任与作用，尤其是要强化中央政府、省政府在贫困落后地区发展义务教育的责任。

第三，进一步加强农村中小学现代远程教育系统工程建设。通过现代化信息技术与网络技术作用的发挥，进一步整合与拓展发达地区教育资源的各种潜能，使农村学生与城市学生能够共同分享优质教育资源的阳光。

第四，尽快在农村实行完全免费的义务教育，在保证义务教育入学率的前提下，积极提高义务教育的质量。农村义务教育经费应该实行县级财政、省级财政与国家财政共同分担制度。国家财政要加大对落后地区义务教育经费的投入力度，这样才能真正消除由于经济发展不均衡而给教育的均衡发展带来的消极影响。

第五，在教育均衡发展所面临的三大矛盾中，应该把缩小城乡教育发展差距作为重中之重，率先实现城乡教育的均衡发展，以此带动与促进东西部之间、校际之间教育的均衡发展。

第六，加强对促进义务教育均衡发展政策实施的监督与控制，切实保障义务教育均衡发展目标的顺利实现。

（作者系北京师范大学教育管理学院教师）