新发展阶段保障国家粮食安全的思路与对策

粮食安全是构筑国家安全的重要基础。“十四五”规划纲要首次将“粮食综合生产能力”作为安全保障类约束性指标，把“实施粮食安全战略”作为立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要任务之一，将保障国家粮食安全提升到新的高度。中长期我国将加快推进农业供给侧结构性改革，粮食生产模式和生产结构加速调整。同时，我国居民对优质农产品的需求刚性增长，市场化程度不断加深。粮食安全目标由保证数量转向提升质量，由产量导向转为竞争力导向，粮食安全政策由国内外单轨并进转为国内国外双向循环，粮食安全响应机制由事后协调完善转为事前预防联控。

当前，制约我国粮食生产高质量发展的因素依然存在，粮食供给体系适配性有待加强，粮食全产业链、价值链的现代化和竞争力还有待提升。今后一段时期，我国粮食总量供需仍处于紧平衡状态，粮食供给结构性矛盾突出。受地缘政治博弈、全球疫情流行和经济衰退等影响，国际粮食供应链呈现全球性收缩和区域内强化特征，世界粮食供需和贸易格局正加速调整，对我国国际粮食供应链自主可控和安全稳定形成较大冲击。新发展阶段，如何统筹利用“两个市场”，提升我国粮食产业链供应链现代化水平和竞争力，构建多元化粮食供给体系，是保障国家粮食安全迫切需要解决的重大现实问题。

一、我国粮食安全取得显著成效

党的十八大以来，我国坚持“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”的新粮食安全观，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快推进农业供给侧结构性改革，在粮食综合生产能力、粮食储备能力、市场掌控能力等方面取得明显成效，粮食安全从倒逼型的被动关注转为战略型的主动出击，牢牢掌握了国家粮食安全的主动权。

（一）粮食综合生产能力显著增强

1.粮食产量稳步提高。我国粮食总产量由19xx年的x亿吨增加到20xx年的x亿吨，连续x年站稳x万亿斤台阶，实现历史性的“十七连丰”；粮食单产也由19xx年的xxxx.x千克/公顷增长至xxxx千克/公顷，增长了x.xx倍；人均粮食占有量从19xx年的xxx千克提高到了xxx千克（见表x），超过国际粮食安全人均xxx千克的标准线，中国人的饭碗牢牢端在了自己手中。与世界其他主要产粮国相比，我国小麦、玉米和大米的产量占世界产量比重较高，xxxx年分别达到xxxxx万吨、xxxxx万吨和xxxxx万吨，占世界产量比重分别为xx.x%、xx.x%和xx.x%。xxxx年，我国小麦产量达到xxxxx万吨，在世界主要经济体中排名第二（仅低于欧盟地区）；玉米产量达到xxxxx万吨，在世界主要经济体中排名第二（仅低于美国）；大米产量达到xxxxx万吨，在世界主要经济体中排名第一。近年来，我国小麦、玉米和大米的单产均高于世界平均水平，xxxx年分别比世界平均单产高出xx.x%、x.x%和xx.x%。

2.粮食种植结构不断优化。粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设为稳定和优化粮食种植结构奠定了坚实的基础，供给侧结构性改革为粮食结构调整提供了制度保障。随着新型城镇化进程的加快、土地政策的优化、农业技术的发展和规模化经营水平的提升，我国粮食生产方式也变得多元化，形成了家庭农场、农业合作社、社会化服务组织、农业产业化龙头企业等多种生产主体，有效推进了粮食、经济作物种植结构的优化。20xx年，我国累计建成高标准农田x.xxx亿公倾（x亿亩），粮食播种面积达xxxxx万公顷，比上年增加xx万公顷。其中，稻谷、油料种植面积较上年分别增加xx万公顷和xx万公顷；小麦、玉米、棉花、糖料等种植面积较上年有所减少。

3.粮食生产现代化水平显著提升。近年来，我国在农业科技创新与应用、水利农田基础设施建设、生态绿色生产等方面均取得较大进步，粮食生产综合效益和核心竞争力不断提升，粮食生产的现代化水平提升较为显著。分指标看：农业机械总动力由19xx年的xxxx亿瓦增加至xxxx年的xxxxx.x亿瓦，增长了近xx倍；有效灌溉面积也由xxxxx千公顷增加到xxxxx.x千公顷②。xxxx年，农业科技进步贡献率突破xx%，主要农作物耕种收的综合机械化水平超过xx%。农作物病虫害绿色防控产品和技术应用水平不断提升，化肥农药减量增效效果显著，化肥施用量、农药使用量以及农用塑料薄膜使用量自xxxx年来均有较大降幅。

（二）粮食储备能力明显提升

粮食储备能力是国家粮食安全的重要支撑，在粮食供求平衡关系中发挥了“蓄水池”和“调节器”功能。截至xxxx年，我国共有标准粮食仓房仓容x.x亿吨，简易仓容x.x亿吨，有效仓容总量比xxxx年增长xx.x%；食用油罐总罐容xxxx万吨，比xxxx年增长x倍，粮食储备能力显著提升。近年来，我国小麦、大米、玉米库存消费比均远高于世界其他主要生产国），xxxx/xx年度我国小麦、大米、玉米期末库存预计分别达到x.xx亿吨、x.xx亿吨和x.xx亿吨，库存消费比分别为xxx.xx%、xx.xx%和xx.xx%，比世界平均库存消费比分别高出xx.xx、xx.xx和xx.xx个百分点。

1.现代化粮食储备体系不断完善。粮食收储制度改革持续深入，逐步形成全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系。一方面，通过开展“现代食品加工及粮食收储运技术与装备”“现代粮仓绿色储粮科技示范工程”等重点专项，以及大数据、人工智能等现代技术的广泛应用，我国粮食仓储技术逐渐完备，现代化粮食储备体系逐步健全。另一方面，财政对粮食流通的支持和保障力度进一步加大，粮食风险基金制度逐步完善，优质粮食工程加快推进，粮库维修改造和智能化升级取得明显成效。此外，粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制等制度，进一步加强了粮食储备调控能力，粮食购销市场化稳步推进。

2.区域调配能力进一步增强。我国不断加快粮食物流运输的软硬件配套设施建设，逐步建立了高效协同的响应机制和联动机制。一方面，不断加强粮食流通体制改革创新，坚持发挥市场机制的决定性作用，更好发挥政府宏观调控能力。

2021年x月xx日最新实施的《粮食流通管理条例》，对粮食流通管理体制、管制方式、监管内容、责任追究等进行系统性修改和完善，进一步提升粮食流通治理水平。另一方面，加大基础设施投资建设，软硬件配套设施同时发力，高质量粮食流通信息网络和现代化国家综合立体交通网显现雏形，物流运输更为便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进和安全可靠，进而有效降低了粮食运输成本，提升了粮食运输效率。20xx年，我国粮食物流总量近x.x亿吨，省内粮食物流总量近x.x亿吨，跨省粮食物流总量占全国粮食物流总量的xx%左右。应对重大灾害和公共突发事件的能力显著提高，特别是20xx年为战胜新冠疫情发挥了重要的保障作用。

（三）市场掌控能力持续向好

1.粮食自给率整体较高。粮食供求平衡关系是市场掌控能力的具体表现，粮食自给率是衡量粮食供求平衡关系的重要指标。我国用占世界x%的耕地、占世界x%的水资源，养活了占世界xx%的人口。近年来，我国谷物产量持续增长，小麦和大米的自给率为xxx%，库存量均能满足x年以上的消费需求，进口主要用于品种和结构调剂。

20xx年以来我国玉米的平均自给率达xx%，库存消费比大幅高于国际公认的xx%～xx%粮食安全警戒线，通过国内循环可实现可持续供给，且适度进口保障了国内饲料用粮需求。农产品保障战略的实施，使我国棉、油、糖、肉等供给也保持相对充足。

2.对外投资和国际合作不断加强。我国农业走出去步伐不断加快，与“一带一路”沿线国家、南美、黑海地区等国家间的贸易合作不断加强，农业对外投资大幅增加，国际农业合作日益活跃。粮食企业利用国际粮食资源与市场是当前的大势所趋和潮流所向，在两个市场和两种资源背景下，我国不断开放资本市场，提高本国粮食生产加工与物流储备企业的核心竞争力，独立自主的跨国粮商体系已初见雏形，粮食生产和销售环节的市场掌控能力得到进一步加强。截至20xx年，我国农业对外投资存量已超过xxx亿美元。

3.粮食安全预警体系进一步完善。我国不断加强粮食供应链管理，逐步建立了相对稳定的全球粮食供求系统和应急保障机制，政府及相关部门能够及时监测粮食市场波动，有效应对各类突发事件；逐步建立了完善的粮食贸易与投资风险监测识别系统，能有效覆盖世界范围的粮食贸易、农业境外投资情况及国际粮油市场行情等信息，高效识别世界粮食政策走向、价格波动、消费动态和风险隐患。

二、粮食安全面临的突出问题

我国粮食需求总量持续增长，中长期供需总量仍处于紧平衡状态。随着居民消费结构升级，对畜产品和饲料粮的需求也将大幅提升，玉米和大豆的产需缺口进一步扩大，粮食供需的结构性矛盾依然突出。当前，制约我国粮食高质量供给，影响粮食产业竞争力提升的因素依然存在。

（一）粮食生产要素保障面临挑战

1.自然资源要素保障能力不足。

土地资源作为粮食生产中不可替代的要素，是需要高度关注的重点。一方面，全国大部分耕地还处于“待提升”状态。截至20xx年，我国建成旱涝保收的高标准农田面积仅占全国耕地面积的xx.x%[x]，尚不能满足现阶段农业高质量发展的要求；另一方面，耕地可持续性生产危机加重。多数粮食主产区农地耕层变浅，华北土壤板结和水土流失、东北黑土地退化、华东和华中土壤板结和酸化、西南和华南重金属污染、西北土壤碱化和水土流失等日趋严重。水资源短缺也是中长期粮食可持续生产面临的挑战之一。我国水资源并不丰富，

20xx年人均水资源为xxxx立方米，仅为世界平均水平的四分之一；农业灌溉设施建设不完善，灌溉模式、灌溉管理制度与高质量发展还不匹配，粮食生产对水资源的利用效率较低。

2.社会经济要素结构性矛盾突出。

受人口老龄化、城镇化进程以及生育意愿下降的交叉影响，当前农村劳动力就业的结构性矛盾突出，不仅缺乏稳定的高素质就业大军，而且农技人员和管理人才存在现实稀缺和未来断代，部分地区出现“耕地非粮化”倾向和“耕地抛荒”现象，对农业生产和粮食种植造成一定影响。资本投入与财政支出结构失衡问题依然存在，导致农业基础建设资本投入不足，严重影响粮食基本生产和抗灾抗险能力。农业科技成果转化速度较低，种子“卡脖子”问题突出。同时，农业科技应用与创新多集中于农业生产初始阶段，未能合理分配到粮食产业链的全链条。

（二）体制机制不能满足新发展阶段需求

1.粮食收储制度存在短板，流通体制支撑不足。效率和公平的缺失对粮食储备造成巨大压力。一方面，多元化储备模式导致巨大的储备规模，进而压缩地方储备空间，导致粮食储备成本上升。另一方面，中央与地方储粮存在权责不清及监管不力等问题，中央储备权一定程度上覆盖了地方储备权，两者存在储备体系功能的重叠和责任的重合，导致政策调控出现诸多负面效应，造成中央和地方资源的双重浪费。信息不对称和监管不到位影响粮食收储的安全稳定。此外，对于粮食的立法多集中在中央层级，缺少粮食和物资储备的地方立法，不利于对粮食储备进行全局监管。

2.区域协调发展体制不健全，利益补偿机制保障不足。粮食主产区“种粮歧视”心理未得到改善，粮食生产的跨区域财政补偿制度不完善，进一步拉大了粮食调出省份与其他省份的经济发展差距，进而影响其民生改善和社会事业发展。当前，粮食主产区北移成一种趋势，粮食主要生产省份逐渐向北方省份集中，“北粮南运”趋势仍将延续。北方粮食主产区环境承载压力较大，生态环境问题日益突出，但由此引发的生态环境问题尚未纳入跨区域生态利益补偿机制范畴，导致产销区差异进一步扩大。

（三）粮食产业竞争力有待提高

1.粮食产业组织化和一体化程度较低。当前，我国农业生产系统性不强，线性的“单链”组织结构不能满足新发展阶段产业链多元化需求；多数粮食产业市场集中度低，产业链条结合不紧密，核心企业的竞争力和带动力不强，

外溢效益不足；产业链集群组织管理水平不高，上下游主体的联结方式较为松散，生产环节存在衔接不紧、协同不够、效能不高等问题；在生产组织、质量监控、信息传输、价格协商等方面难度较大，无法形成具有规模效应和市场优势的一体化生产。

2.国际粮商市场垄断对粮食产业竞争力造成冲击。近年来，跨国粮商对国际粮源的垄断性不断增强。大型跨国粮商，如ADM公司、邦吉公司、嘉吉公司、丰益国际和路易达孚等，完成了全球农业产业链战略布局，在粮种、贸易、储备、加工等诸多环节具有重要掌控力。20xx年《，财富》杂志发布“20xx年世界xxx强名单”，我国xx集团、xx集团、xx集团等粮企在列，具有较强的国际竞争力，但我国粮商多为进口粮食的采购商，对国际粮食供应链自主可控性较低，尚未形成全产业链的竞争力。

（四）国际粮食供应链面临较大风险

近年来，我国玉米和大豆市场自有份额占比进一步缩减，产不足需，进口量大幅增加，成为粮食安全的主要风险点。玉米生产消费差由xxxx/xx年度的xxx.x万吨扩大到xxxx/xx年度的xxxx万吨；大豆由xxxx/xx年度的xxxx.x万吨，扩大到xxxx/xx年度的xxxx万吨，对国际市场的依赖不断提高。

xxxx/xx年度我国分别进口玉米和大豆xxxx万吨、xxxxx万吨，分别是xxxx/xx年的x.xx倍和x.xx倍，年均增xx.x%和x.x%。

1.国际粮源过于集中。我国玉米的进口来源国主要集中在乌克兰和美国，占总进口量的xx%以上；大豆进口来源国主要集中在巴西、美国和阿根廷，占总进口量的xx%以上。随着国际政治经济环境趋于复杂多变，过于集中的国际粮源风险也不断增加。国际经济全球化遭遇逆流，粮食贸易规则加速调整，在发生贸易摩擦的极端情况下，我国进口粮食的数量和价格的稳定性将受到明显影响。同时，新冠疫情全球蔓延，一些粮食生产国和出口国调整了粮食出口政策甚至禁止出口，国际粮食供应链萎缩、断裂可能性增加，海外停摆风险倒灌我国可能性上升。全球粮食供需配置在区域间更加失衡，显著增加了粮食运输成本和周期，对我国国际粮食供应链的稳定性和安全性带来了严峻挑战。

2.国际粮食运输通道单一。目前，在我国国际粮食供应链中，xx%的进口粮食通过海运方式进行运输，且大多要经过xxx海峡、xxx运河以及xx运河等重要交通节点，运输方式单一，粮食进口面临“卡脖子”风险。虽然船舶承载能力不断增强，但大型船舶制造的兴起，以及繁忙的交通运输，使得关键交通咽喉要道极易发生堵塞、中断，容易导致粮食进口延误成本上涨，价格波动。国际形势的复杂多变加大了粮食运输节点封锁的可能性，极易造成粮食、能源等物资紧缺，产生一系列连锁反应。极端情况下，会导致我国国际粮食通道严重受阻，国内粮食产业链也会受到冲击。

三、政策建议

（一）建设高质量、综合性的粮食安全产业带

建设国家粮食安全产业带，聚x高质量和一体化，完善国家粮食生产区域布局。依托国家粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，率先实现农业现代化，提高粮食产业现代化水平和竞争力。

1.聚x高质量发展。坚持贯彻新发展理念，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，进一步集聚整合资源要素，提高粮食综合生产能力；加快高标准农田建设，培育新型农业经营主体，加快农业现代化进程；优化粮食生产布局和种植结构，统筹保障粮经饲；推进优质粮食工程，把粮食资源优势转化为产业优势，实现粮食生产和供应的数量安全、质量安全、结构安全、产业安全。

2.聚x一体化。推动粮食产业链价值链供应链“三链协同”，加快推进优粮优产、优购、优储、优加、优销“五优联动”，延伸粮食产业链，推进规模经营，增品种、创品牌，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，建设现代化粮食产业体系，实现一二三产业融合发展，构建高层次、高质量、可持续的国家粮食安全保障体系。

3.聚x综合性建设。顺应空间资源要素结构变化趋势，加强空间统筹协调，发挥区域比较优势，分类实施精准策略，促进生产要素合理流动和高效聚集；承担起新发展阶段空间开发保护新格局，发挥粮食安全产业带的主体功能优势，打造粮食安全动力系统，发挥粮食生产体系“心脏”功能，为粮食生产不断输送新鲜“血液”，切实保障国家粮食安全。

（二）构建高水平、一体化的粮食流通储备体系

构建高水平、一体化的粮食流通储备体系，既尊重市场规律，又加强政府监管，为稳定国家粮食安全大局提供坚实保障。

1.高水平建设粮食流通体系。

一方面，充分发挥市场机制的作用，激发市场主体的活力；另一方面，不断增强国家粮食应急储备管理，综合考虑空间效应和地区差异，因地制宜制定粮食储备策略，构建跨区域应急流通保障体系。

2.一体化建设粮食储备体系。

一方面，进一步完善国内粮食储备体系。优化粮食储备机制，优化粮食储备区域布局和储备结构；进一步优化市场风险监控预警系统，完善风险预警和风险防范机制。另一方面，建立国内国外一体化的粮食流通储备体系。充分利用国内国外两种资源、两个市场，在充分挖掘国内资源和市场潜力的同时，积极扩展国外市场和资源。构建多元化粮食进口渠道，保证粮食安全既有充足的粮食储备能力、高效的粮食流通能力，又能进一步调节粮食市场活力，及时规避市场风险，减少全球粮价上涨所导致输入性通货膨胀的影响，使粮食市场符合现代化市场经济的要求。

此外，还要加强粮食流通储备法律制度保障，进一步规范粮食流通市场，完善粮食仓储物流全链条监管。按照粮食安全一盘棋的要求，理顺粮食流通主体的权利义务规范，促进不同区域、不同环节标准规则的协调统一，切实保障粮食流通秩序。

（三）建立高标准、系统性的粮食生产政策体系

既注重总体谋划，又抓住关键环节，综合利用各种生产要素，完善粮食生产体制机制框架，充分释放粮食生产潜力。

1.进一步加大农业投入。一方面，加大对农业科技和人才的投入，加快推进科技兴粮和人才兴粮战略，进一步完善农业科技创新体系和人才服务体系，依托科技创新加快良种培育和农技推广，不断提高粮食生产的质量和效益。另一方面，加强金融、保险政策支持。探索实施粮食储备金融，为粮食产业现代化提供资金支持。发挥“保险+期货”在服务粮食生产中的作用，提升保险、担保等政策效率，有效避免自然、社会等方面对粮食生产可能造成的各种风险。

2.加强粮食生产要素保障。一方面，深入实施城乡融合发展战略，促进城乡要素平等交换和双向流动，进一步保障粮食生产创业者和科研人员的相关权益，在落户制度以及用工制度方面为其提供便捷通道，促进要素向农村地区流动，提升粮食生产活力。另一方面，建立完善高标准、系统性的粮食利益补偿机制。积极开始粮食主产区与粮食主销区的利益补偿机制，创新补偿方式和运营模式，实现资金补偿和非资金补偿相结合、政府补偿和市场补偿相协调、反哺性和内生性相统一。健全粮食主产区财政转移支付制度，调整不同粮食功能区之间的生产关系，降低粮食主产区的政府压力，增强粮食生产积极性。进一步建立信息化利益补偿平台，具备信息化保障能力，利用大数据平台、遥感技术、5G技术和AI技术提供数据和信息支撑，不断提高粮食利益补偿政策的运行效率，实现精准补偿。

（四）打造协同、高效的粮食信息监管和应急响应保障体系

打造协同、高效的粮食信息监管和应急响应保障体系，是强化国家经济安全保障的重要环节。

1.打造协同化信息监管服务体系。一方面，加大信息化数字平台建设，持续深化平台系统整合，在保障粮食信息安全的基础上进一步提升信息共享水平，推进数据信息跨链条、跨区域、跨层级深度融合，实现信息全流程全方位监管。另一方面，提升信息服务水平，依托数字化创新粮食服务监管体系，借助数据赋能推动粮食全产业链协同发展，促进粮食生产、供应、储备、销售等环节信息一体化，实现粮食产供储销等各项环节的联动与协同，确保资源要素流通高效便捷。

2.建立完善粮食应急响应保障体系。一方面，增强粮食持续供应和风险管控，立足当前新发展阶段，坚持立足国内、补齐短板，进一步掌握粮食应急保障网络中的关键节点，打通粮食供应链中存在的重大堵点。另一方面，加快构建智能化辅助决策机制，提高粮食动态监测预警水平，加强数字技术和信息平台在自然灾害、公共卫生、社会安全等突发事件应对中的应用，全面提升应急处置能力，保障粮食市场安全稳定。

（五）打造具有影响力和竞争力的国际粮商和交易平台

打造具有影响力和竞争力的国际粮商和交易平台，加强顶层设计和政策支持，既充分挖掘全球粮食资源，又综合利用全球市场空间。

1.加快培育具有国际竞争力的跨国粮商。健全境外投资政策服务体系，引导涉粮企业深耕传统市场，积极拓展新兴市场，依托中粮集团和各省优质粮食生产加工贸易企业，着力打造覆盖国内、国外市场全产业链的跨国生产、加工、仓储、贸易体系，通过与国际粮商的合作或并购重组，提升跨国粮食资源整合能力和全球竞争力，提高粮食贸易的话语权和影响力。

2.加强与“一带一路”国家粮食合作。通过基建投资和合作入股等方式加强境外战略投资，开展粮食贸易投资融合工程，推动多双边投资合作，加大国际农产品市场的开发力度，扩大粮食贸易规模，持续稳定国际占有份额，增强对境外粮食市场价格、粮食供给系统的掌控能力。

3.打造具有影响力和竞争力的交易平台。以国内、国外两个市场为依托，充分发挥粮食贸易大国的影响力，不断完善粮食期货交易品种，充分挖掘扩展交易市场，创新市场采购贸易模式，加强金融对粮食市场的支撑作用，提升定价效率和监管水平，构建竞争有序的交易市场，规避国际市场风险，摆脱国际粮价的波动影响。

（六）推动粮食进口来源多元化、提升国际粮食贸易话语权

推动粮食进口来源多元化、提升国际粮食贸易话语权，既是我国参与全球粮食治理面临的重大现实挑战，又是在粮食治理方面从外围走向中心的重要环节。新发展阶段应从内外两方面着手，全面提升粮食安全治理能力。

1.加强粮食进口的规划引导。

构建多元化粮食进口来源地，丰富粮食国际供应链。在稳定巩固传统进口粮源地的同时，优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略，深化与南美、澳洲、东欧、东南亚等传统粮源地合作，避免冲突、和平发展，提升供应链的稳定性；有效拓展新的进口粮源地，支持企业融入全球粮食供应链，扩大对外直接投资规模，加强与哈萨克斯坦、俄罗斯、乌克兰、印度尼西亚、马来西亚等国的粮食产业合作，构建有韧性的供应链；加快全球粮源地战略布局，强化与南美、黑海地区、亚洲新兴市场国家的农业生产和技术合作，提高谷物、大豆的生产和供应能力，加快建立稳定、多元的粮食供给走廊。

2.积极参与全球粮食贸易治理。

加快推动构建具有指导性和引领性的全球粮食贸易新规则和新体系，维护多边贸易和贸易自由化，增强在全球粮食贸易体系中的话语权，筑牢对外粮食贸易安全屏障。新规则和新体系应立足互利共赢，顺应各国对粮食安全的共同期盼，高效联通国内、国际两个市场、两种资源，通过开展双边和多边合作，优化粮食市场布局，加强粮食贸易的连接，形成长期稳定的贸易合作关系，为我国和全球粮食安全提供重要保障。