公共事务自主治理理论视阈下的居民自治与业主自治运行机制

[摘 要]本文以公共事务自主治理理论为视角，对当前城市社区中的居民自治与业主自治的运行机制进行比较研究，旨在探讨如何增强自治组织的功能，推进社区自治，并提出发挥政府主导作用和建立居委会、业委会互动合作型关系两条建议。

[关键词]业主自治；居民自治；自主治理；社区自治

[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）09-0028-03

社会学家费孝通很早就观察到这样一个新趋势：“在城市，随着居民组织从无到有并走向成熟，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。”[1]从当下来看，费孝通所讲的“社区公共事务的自治”，是指社区的群众性自治，包括居民自治和业主自治。居民自治是社区内的全体居民通过居民委员会对社区的各项公共事务进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。业主自治是伴随着住房市场化改革而出现的，是小区的全体业主通过业主委员会来对物业管理和相关的公共事务进行自我管理。居民自治与业主自治既有区别、又有联系，两者都属于我国城市基层社区群众性自治。整合这两种自治资源和自治力量，才能真正促进社区自治的实现。

一、公共事务自主治理理论的核心要件

社区自治，在本质上属于对社区公共事务自主治理的范畴。对于公共事务的自主治理，新制度经济学派的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆通过分析各国具有代表性的案例，总结和界定了实现公共事务自主治理的8项原则：“清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件相一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、嵌套式企业。”[2]

认真研究可以发现，8项设计原则内含两个核心要件：一是充分的自治，二是充分的知识。充分的自治包括明确的自治动机、自主的自治组织和适宜的自治制度。在埃莉诺·奥斯特罗姆归纳的8项原则中，第1项原则意指要有边界清晰可辨的、有形的现实利益才能吸引社区成员主动参与自主治理，也就是说，实现自主治理要使社区成员有明确的动机；第2至6项是指要有社区成员参与制定并认可、从而能有效执行的具体规则和程序来处理资源分配、集体选择、监督、冲突解决、制裁等自主治理过程中的重要事项，也即要有适宜的制度规范；第7项和第8项意指承担自主治理的组织必须不受外部组织的直接干预，必须拥有处理自身事务的相应能力，也就是说要有充分的自主性。除了充分的自治，充分的自治知识，也是实现自主治理的必备条件之一。组织社会学代表人物詹姆斯·汤普森所指出的是“组织的工具性行为一方面植根于所欲求的结果，一方面依赖于对因果关系的信念”。[3]这里，“所欲求的结果”即组织集体行动的动机，而“对因果关系的信念”则是关于实现组织集体行动所需的复杂知识。缺少丰富的知识，自主的自治组织和适宜的自治制度也不可能顺利地建立起来，对公共事务的自主治理也就难以实现。

二、居民自治与业主自治各自的优势与不足

结合公共事务自主治理的主要原则，可以看出居民自治和业主自治在自治动机、自治组织、自治制度和自治知识等方面存在差异，两者也有各自的优势与不足。

（一）自治动机。居民自治是由国家推动自上而下形成的，而业主自治是自下而上发展起来的，两者在自治动机上存在明显不同。业主自治根源于房屋所有权基础上的一系列经济利益，而居民自治的动机则相对比较空泛。我国居民自治的事务主要是非经济性的社区公共事务，这一特点在一定程度上降低了居民参与自治的积极性。虽然居民之间也有共同利益所系，但其广度和深度远不如房屋所有权基础上的业主共同利益那样普遍和深刻。联系居民自身角度，这些共同利益有时是无形的，比如推动社区文化建设，而不是有形的、直接的、核心的利益，因而居民也就缺乏参与自治的明确动机。

业主自治的产生是出于业主对房屋所有权及相关合法权益的维护，是由经济利益导致的。由于房产除了占居民家庭个人财产的份额较大以外，还有不同于一般财产的更多的“社会性”。除了维护个人的私有房产，对小区道路、绿地等属于业主们部分共有或集体共有部分的维护则要靠业主的集体行动。因此，“房产维权不仅表现为个人行为，更多地表现为集体行为，在此基础上形成的业主自治显然具有较强的内在动因。”[4]业主自治的主要目的之一是维权，这也从侧面印证了这一点。

（二）自治组织。就自治组织而言，居民自治组织主要是居民会议及居民委员会，但在具体实践中，这两者没有各司其职，各尽其责。“从法律上来看，社区居民会议是社区最高权力机关，但现实中社区居民会议主要是在社区换届选举期间，或者罢免社区居委会成员时才会召开，在平时更多的是由居民代表会议来履行居民大会的职能。”[5]居民自治主要是通过居委会来组织实施的，但在法律上是群众自治组织的居委会在实际上却演变成行政系统的神经末梢，由于承担过多政府部门下派的行政事务，其自治功能遭到严重削弱。而且，居委会在人、财、物及运作考核等方面依赖于政府及其派出机关，与政府之间不是相对独立的关系，而是依附的关系。以上这些都导致居委会的自治功能发挥受到极大影响。

业主自治组织是业主大会及业主委员会。根据《物业管理条例》的规定，业主大会是业主自治组织中的最高权力机关，业委会是业主大会的执行机构。然而，业主大会却容易被业委会夺权，失去本该由业主大会决议的物业发包权、维修资金使用权、公共收益分配权等权力。从业委会自身来看，还面临着成立难和换届难的困境。《物权法》第75条规定：“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”[6]但一些基层政府却没有切实履行好责任，存在一些不恰当的做法。一是错位，变“指导”为“领导”，直接干涉小区业委会的正常选举，擅自罢免业主委员会主任；二是缺位，撒手不管、没有尽到指导和协助责任，导致业委会换届前准备不足、换届中未遵照法规程序、换届后交接难等问题的产生。

（三）自治制度。完善的自治制度，是保证自主治理实现的必要条件。居民自治的制度基本上是由政府创制的，而且形成了较为完整的框架体系，但仍存在问题。比如社区自治组织法律的自治性与现实中承担的职能过多的矛盾。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定居民委员会是群众自治性的组织，同时又规定了居民委员会的任务包括向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求等17项工作，“协助”政府之责之多，任务之重，使其在日常工作中不得不把主要精力用于完成政府的任务。还有，一些现行的法律已经无法满足居民自治的现实需要，需要修订和完善。

业主自治中的许多制度规范是业主自行创制的。例如微观层面，不同社区的业主一般都会根据本地实际制定出业主自治运行过程中所需的规则，如业主管理规约、业主委员会会议制、机动车停车管理规约等。但自创的规章制度缺乏顶层设计，而且尚未形成体系。当前，业主和开发商之间围绕房屋质量、维修资金产生的纠纷，物业管理费收缴率低、物业公司入不敷出经营难的困境，业主对业委会的信任危机等问题应是制度设计的重点，但相对应的业委会和房产开发商的协商对话机制、业委会会务公开机制、业主对业委会的监督机制等制度却尚未建立或完善。

（四）自治知识。在自主治理过程中，无论是自主性自治组织的建立，还是适宜的制度规范的形成，都需要有足够的知识做支撑。由于缺少居民自治的传统，居民对于自治的知识缺乏主动获取的意识和行动，往往是被动接受的。与居民自治不同，业主为了维护自身的经济利益，会自觉地关注和探索自治知识，但是现有的知识储备似乎不足以顺利地支持实现业主自治。目前，大部分的业主委员会还没有走上职业化道路，业主委员会委员、主任都是以志愿者或者兼职身份参与工作，虽然具备一定的组织领导能力，但大多缺乏岗位要求的法律、财务、物业管理、建筑工程等相关的专业知识。“有专业背景和技能的业主不愿意担任业委会的职务，而积极参与的，却都存在年龄偏大、不具备专业知识等问题。”[7]

三、对进一步推进社区自治的思考

通过以上结合公共事务自主治理理论对居民自治以及业主自治的分析可以发现，当前两种自治组织在运行中有各自的优势和困境。作为社区自治重要的组织载体，其运行的成效和功能的发挥影响着社区自治的进程。因此，针对如何破解运行困境，增强自治功能，更好地推进社区自治，笔者有以下思考。

（一）明确政府在社区自治中的合理定位。不管是居委会还是业委会，当前都面临着自治功能弱的问题。究其原因，很重要的一点就是基层政府和这两个组织之间的关系没有理顺，政府的越位、错位限制了自治组织的生长、发展空间。因此，准确定位政府在社区自治中的职能，合理发挥政府的作用，十分重要。

从中国国情来看，实现社区自治既不是完全地摆脱政府，也不是一味地依赖，而是在政府的主导之下，保障居委会、业委会这些重要自治主体的功能得到应有的展现。合理发挥政府的主导作用，主要是指政府要在宏观上为社区自治营造良好的基层社会环境，为自治保驾护航。

首先，完善社区自治立法，夯实自治基础。一是通过社区自治立法保障社区自治组织的法律地位，明确政府与社区自治组织之间的关系；二是通过修订、完善现有法律法规使其更具可操作性。其次，提供自治资源，拓展自治空间。社区自治组织的运行离不开“人、财、物”等重要的资源。政府要创新社区自治经费的投入机制，通过财政支出和社会捐助等手段，保障自治资金多样化、稳定的来源，支持自治活动的基本运行。对于居委会，政府要按照“权随责走，费随事转”的原则，主动放权，并建立科学的财政支持制度。对于业委会，要通过规范制度，保证物业费收缴、合理开发和运用公共收益等手段来解决自治经费问题。政府还要通过专业化的培训来提高社区自治组织工作人员的业务水平和工作能力，增强自治的能力。再次，培育自治意识，增强自治动力。由于我国传统文化及社会制度的影响，社区居民总寄希望于靠政府解决，普遍存在社区参与不足的现象。政府一方面要通过教育、培训等手段来宣传自治的理念，另一方面要通过打造思想共同体和利益共同体，鼓励居民积极参与到社区公共事务的管理中，培养自治的习惯、增加自治经验，改善自治意识薄弱的现状。

（二）构建社区自治组织之间的新关系。居委会和业委会都是自治组织，居委会的行政化色彩过于浓厚而自治功能弱化，但在社区公益性事务的管理中占据着主导地位，业委会虽然在与物业相关的社区事务上有较强的自治意识和自治能力，但是其组织成立、运作存在障碍，法律地位也没有得到明确。从推进社区自治角度来看，“居委会和业委会虽有部分功能的重合，如公共卫生和社区安全管理方面，但两者在权利来源、管理边界、职责功能、代表主体等方面都有明显差异，两者在功能方面是互补的。”[8]因此，为了更好地完善社区自治，两者应建立合作互动型关系，共同构成自治管理系统的核心。

要实现互动合作型关系，至少需要通过以下几个途径。第一，避免将业主委员会边缘化。居委会要辩证看待业委会的存在和运行。一方面要从实际出发，做好业委会成立和运行的指导、支持工作；另一方面也要尊重其作为业主利益代言组织的地位，有序引导其聚合业主利益诉求，保证其独立活动的空间。第二，明确界定居委会和业委会的职能范围。在社区管理中，居委会集中于社区居民事务管理与协调，并发挥主导作用，而属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可以逐步由业委会通过合同委托物业管理公司管理。第三，建立居委会和业委会之间的沟通协调机制。这是居委会和业委会增强合作的基础，是构建两者良性关系的重要条件。政府要承担起裁判员的角色，不是过多的介入自治组织，而是在出现矛盾、问题时公正地进行评判和调控。

社区自治，是大势所趋，但是任重而道远。社区自治的实现有赖于居民自治和业主自治的共同发展，更寄希望于居委会和业委会这两个自治组织的互动合作，但政府仍然是最大的推动者和引导者。只有多方合力，才能真正推动社区自治，助力城市基层民主的发展，达到创新社会治理的新目标。

参考文献：

[1]费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002（3）.

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海三联书店，2012.108.

[3][美]詹姆斯·汤普森.行动中的组织——行政理论的社会科学基础[M].上海：上海人民出版社，2007.

[4]唐忠新.现代城市社区建设概论[M].上海：上海交通大学出版社，2008.162.

[5][8]民政部基层政权和社区建设司.全国和谐社区建设理论与实践社区居民自治与社会组织创新[M].北京：中国社会出版社，2009.36.158.

[6]http：///131431017.html.

作者系中共上海市长宁区委党校讲师

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