对我国当前完善基本公共教育服务的政策建议

基本公共教育服务是我国基本公共服务体系的首要内容。在进入中等偏上收入阶段的我国，借鉴跨越中等收入阶段的日本、韩国、新加坡在完善基本公共教育服务方面的经验，反思巴西从落入中等收入陷阱到进入高收入国家行列的做法，总结落入“福利陷阱”的英国的教训，对我国当前完善基本公共教育服务，具有十分重要的现实意义。

一、建立公共教育服务与经济增长的互动机制

中等收入国家的经验表明，教育与经济增长具有互动机制。要通过改善公共教育服务，为经济增长创造更多的人力资源。

（一）公共教育服务与经济增长具有互动机制

人力资源是经济增长的重要推动力，教育是开发人力资源的主要途径。公共教育服务与经济增长，主要通过“较高的经济增长—较好的公共教育服务—较好的人力资源—较高的全要素生产率—较高的经济增长”形成互动机制。

日本、韩国、新加坡跨越中等收入阶段的经验，充分说明了教育为经济增长提供内在动力的作用。日本在20世纪50年代普及了九年义务教育，60年代普及了中等教育，70年代推动了高等教育的大众化，80年代推进了教育的个性化、信息化和国际化。战后日本经济增长的60%靠技术进步取得，而技术进步又依赖科技人才的培养。日本、新加坡适应中等收入阶段产业结构调整的要求，都非常重视职业教育。20世纪70年代，日本政府适应产业结构从资本密集型的重化工业转向知识密集型产业的要求，将教育的重点放在培养技术人才上，培养出一大批能够自主开发新技术的高级人才和熟练应用新技术的中级人才。新加坡通过以分流筛选为基础的因材施教制度，培养了大批精英人才和应用型人才。重视发展各种职业学校，对就业者进行技术培训。政府有关部门下设有训练学院和职业培训中心，推行企业培训计划。教育部门和政府机关还与一些跨国公司合作，选送本国专业技术人员和管理人员到国外进修学习。

巴西在1964—1985年的军人统治时期，对教育重视不够，政府教育投入不足，公共教育经费占GDP的比重低于发展中国家当时的平均水平，造成低小学入学率、高留级和辍学率、高文盲率现象，导致人力资源得不到改善，直接影响到经济持续增长，并带来了产业升级困难、就业困难、犯罪多发等一系列问题。20世纪80年代“经济神话”破产后，巴西经济停滞，外债沉重，整个教育特别是义务教育经费投入不足加剧。20世纪80年代末以来，巴西通过改善公共教育服务，提高了全民的教育水平，为经济增长创造了更好的人力资源。

（二）改善公共教育服务以为经济增长创造人力资源

受教育体制改革滞后的影响，我国当前创新型人才短缺，劳动力市场供求结构性问题突出。能否形成以公共教育服务改善促进需求结构、产业结构和要素投入结构全面调整的体制机制，已成为我国转变经济发展方式、促进经济社会协调发展，进而顺利进入高收入阶段的关键。结合代表性中等收入国家的经验和我们的现实国情，应当适应科技创新与技术升级的需要，以创新型人才与技能型人才为培养目标，推动高等教育内涵式发展与职业教育发展。

一是根据经济社会发展对人力资源的需求状况，制定有关普通高等教育和职业教育招生规模与专业设置的计划，并在一定范围内动态调整。二是实现普通教育与职业教育学习成果的互认和衔接，建立普通教育与职业教育多向沟通的机制。三是以推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业、企业参与的职业教育办学机制；开展委托培养、定向培养、订单式培养试点；开展工学结合、弹性学制、模块化教学等试点。四是完善职业学校毕业生直接升学制度，提高技能型人才的社会地位和待遇。

二、提供基本公共教育服务要同经济发展水平相适应

完善的公共教育服务能够促进经济增长，但公共教育服务的水平受一国的经济发展水平制约，不能对所有教育级别和类别、为所有社会成员提供无差别的高标准服务。应当立足国情，将部分教育级别和类别划入基本公共教育服务的范围并优先保障。

（一）公共教育服务的广范围、高标准与普适主义可能带来“福利陷阱”

英国于1948年建成的福利国家有如下特征：保障项目完整，保障水平很高；国家责任突出，政府主体地位凸显；覆盖范围和享受条件方面存在普适主义，社会福利待遇与其收入、缴费脱钩；以福利国家模式取代家庭保障。直到20世纪五六十年代，英国的社会福利支出基本上与经济发展水平相适应。然而，由于社会福利水平的刚性规律，该模式的社会福利项目不断扩大，水平不断提高，开始与经济发展水平不相适应。在1974—1975年经济危机的冲击下，该模式的弊端日益暴露，加剧了“经济停滞—社会福利支出增加—财政赤字—通货膨胀—社会福利支出增加—财政赤字”的恶性循环，使英国陷入“福利陷阱”。

英国的教训给我们两点启示：一是社会福利的保障范围和标准不能超越经济发展水平，公共教育尤其如此；二是谨慎实行普适主义的社会福利待遇，因为这在一定程度上是对有限的社会福利资源的极大浪费，会造成财政支出增加、财政赤字扩大的结果。在公共教育领域制定补助政策，也应当像巴西仅对贫困高中生提供奖学金一样，避免普适主义。

（二）确定基本公共教育服务的范围和标准要立足国情

当前，我国经济发展水平还不很高，各地经济发展还不平衡，不可能像“福利国家”一样，对各级各类教育、为全体国民提供无差别的高标准服务。因此，应当根据我国的经济社会发展水平和现实国情，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。我国《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称“《规划》”）也将“保障基本”作为健全基本公共服务体系的指导思想，要求“立足我国社会主义初级阶段的基本国情，坚持尽力而为、量力而行，优先保障基本公共教育服务的提供，随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准”，这是比较客观和科学的。

相反，我国有些贫困地区不顾自身经济落后、财政收不抵支、主要依靠上级政府转移支付的实际，盲目提出发展“十五年免费教育”，即对学前教育、义务教育和高中阶段教育实行全部免学费。这种超越经济发展水平的公共教育服务必然不可持续，长期下去势必对其经济发展带来不利影响。

立足我国国情，在公共教育服务领域“保障基本”，应当将学前教育、义务教育和高中阶段教育（包括普通高中和中等职业教育）列入基本公共教育的范围，在现阶段仅对义务教育全部免学费，对学前教育和高中阶段教育的某些困难学生免学费。随着我国经济社会发展，逐步实行学前教育和高中阶段教育全部免学费制度。

（三）制定基本公共教育补助政策要坚持补缺原则

随着中等收入阶段经济增长的自然减速，公民日益增长的公共教育服务需求与政府财政收入有限的矛盾势必激化，需要尽可能地将有限的教育补助资金用于真正需要补助的人群。我国《规划》仅为农村家庭经济困难寄宿学生提供寄宿生生活补助；仅为贫困地区农村义务教育学生制定营养改善计划；仅为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育；等等。这种在基本公共教育服务的范围内，将享受教育补助的人群限定为困难学生，而不是对全体学生提供普适主义的教育补助的做法，是符合我国现实国情与群众迫切需要的，因而是比较科学的。

三、坚持基本公共教育服务的多元主体、分类供给

为解决中等收入阶段教育资金来源不足与运用低效问题，提高办学水平和人力资源素质，应当按照公益性质对公共教育服务分类，推动筹资主体与供给主体多元化，合理界定政府、社会、市场在教育筹资与服务供给中的责任。

（一）多元主体、分类供给能够保障教育资金来源充足与运用高效

1、公共教育服务分类供给能够影响资金运用效率

日本、韩国通过对公共教育服务分类供给，提高了教育资金的使用效率。韩国由政府公共资金重点保障教育均等和义务教育，私人资金保障教育效率与义务教育后阶段（高中和高等）教育；教育层次越高，私立学校比重越大。巴西过去没有分类供给，应由政府保障的初等教育由于投入不足而质量不高，应主要由市场提供的高等教育服务占用了大量的中央教育经费，对经济增长造成不良影响。20世纪90年代以来，巴西更加重视政府对基础教育的保障责任，通过将州教育预算的15%用于基础教育、建立“国家助学金”制度、实行免费基础教育和中等教育等举措，创造了更多的人力资源，进入高收入国家行列。

2、没有经济增长支撑的全部由政府负担的教育筹资体制不具有可持续性

英国之所以改革过去以单一政府为教育筹资主体的体制，主要是由于其在20世纪70年代中期进入滞胀阶段，政府财政赤字不断增加。我国当前经济减速，也不能采取这种筹资体制，而应当实现教育资金来源的多元化。

3、教育筹资主体与服务供给主体多元化能够提高教育效率

日本、韩国以及教育政策调整后的巴西之所以能够解决中等收入阶段教育资源短缺的共同难题，提高教育效率，主要是由于采取了如下共同做法：在私立学校中实行政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，如韩国强调政府责任，推行免费基础教育；减轻企业的教育税负担，如巴西将“教育工资税”占各单位工资总额的比例从1964年的50%降至1996年的2.5%，对调动企业缴税和投资的积极性、走出经济停滞期起到了重要作用；将民办教育作为公共教育服务的重要组成部分并给予援助，如日本借助私立大学扩大了高等教育的覆盖范围，韩国形成了公办教育和民办教育共同发展的格局。这启示我们，应按照公益性原则、再分配原则与受益者出资原则，合理划分政府、企业、个人的出资责任；政府在教育资金筹集与服务供给中应承担主要责任；企业负担比例不宜过高；应形成多元主体竞争型教育服务供给体制。

（二）完善基本公共教育服务要坚持多元主体、分类供给

1、将公共教育服务按照公益性质分为公益性、准公益性和经营性三类

公益性公共教育服务主要是义务教育，应当坚持政府负责；准公益性公共教育服务包括学前教育和高中阶段教育，应当坚持政府为主、社会参与；经营性公共教育服务主要是高等教育与终身教育，应当坚持市场为主、多元参与。我国的基本公共教育服务仅包括公益性与准公益性公共教育服务。

2、实行政府主导的义务教育筹资体制和办学体制

政府必须优先向全体国民提供均等化的义务教育服务。一是将义务教育全面纳入财政保障范围。借鉴日本义务教育经费以中央投入为主的经验，加大中央和省级政府对义务教育的投入责任。二是完善公办为主的义务教育办学体制。提高公办教育办学水平。借鉴日本、韩国经验，以财政拨款补贴民办义务教育的公用经费与教师工资，并以法律的形式固定下来。

3、实行多元化的学前教育、高中阶段教育筹资体制和办学体制

一是实现资金来源多元化。在公共财政不可能大幅度增加教育投资以满足日益增长的教育需求时，实现教育投资负担结构多元化已成为世界趋势。从日本、韩国的学校构成看，其教育投资由政府、社会共同承担。我国由于财力有限，在学前教育、高中阶段教育中，也应当实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制；根据经济发展状况、培养成本和群众承受能力，调整学费标准；破除民间资本进入教育领域的体制机制障碍，鼓励社会各界捐资助学。二是实现办学主体多元化。健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，促进公办教育和民办教育共同发展。各级政府要鼓励和促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育；对民办幼儿园、普通高中和中等职业学校实行免税或低税政策；县级以上人民政府可以设立民办教育发展专项资金，用于资助民办学校或者购买民办学校服务。借鉴韩国经验，破除民间资本创办教育机构的体制性障碍，放宽市场准入；对公办学校与民办学校在学历、学位管理和职业技能认定上给予同等待遇；在学生就业、职员社保、人才流动、土地划拨等方面，消除所有制歧视。

（作者单位：国家发展改革委社会所）