森林防火通道工程可行性研究报告第十四章 社会稳定风险分析

森林防火通道工程可行性研究报告 第十四章 社会稳定风险分析

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第十四章 社会稳定风险分析

14.1 社会稳定风险概述

根据《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资[2012]2492号）及《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资[2013]428号）要求，项目社会稳定风险评估应由有相应资质机构进行专项分析，同时由项目沿线地方政府出评估意见。因此，本报告仅作一般性分析。

14.1.1社会稳定风险内涵

社会稳定风险，广义上是指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性、深层次、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上，社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险，仅指社会领域的风险。

14.1.2社会稳定风险因素识别

工程建设项目在实施过程中都存在着各种各样的社会稳定风险因素，通过与同类建设项目的类比分析，本项目实施可能引发社会稳定风险主要因素是征地拆迁。征地拆迁引发的社会稳定风险，即政府在执行征地拆迁决策、实施征地拆迁的过程中给沿线人民群众的生活、生产、生命、财产等与其切实利益相关的各个方面造成的负面影响和损失的可能性。

征地拆迁对沿线群众带来多方面影响：失去收益性物业、失去农业工作机会、失去宅基地及住宅、失去赖以为生的土地、原有生活方式和邻里关系改变、产生失落感、剥夺感等。另外，不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感等。根据对征地拆迁项目实施过程中易发生的社会稳定风险的经验判断，并结合本项目征地拆迁项目的具体情形，本项目可能会诱发的异议、损失或不适等诸多社会稳定风险主要有：项目合法性、合理性遭质疑的风险、群众抵制征地拆迁的风险、移民社会风险、群众对生活环境变化不适的风险、群众对生活保障担忧的风险、可能引发社会矛盾的风险、造成生态环境破坏的风险、群众担扰项目安全的风险等。

14.2社会稳定风险分析依据

1、《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资[2012]2492号）；

2、《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资[2013]428号）；

3、交通运输部编制的《国家公路网规划（2013年-2030年）》；

4、贵州省人民政府批复的《贵州省省道网网规划》；

5、《关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发[2004]238号）；

6、《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发[2006]225号）；

7、《关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发[2004]238号）；

8、贵州省国土资源厅、省财政厅《关于加强和改进我省土地开发整理及耕地占补平衡工作的意见》；

9、贵州省人民政府第78号令《贵州省人民政府关于修订<贵州省征用林地补偿费用管理办法>的决定》；

10、贵州省人民政府《关于贵州省征地统一产值标准和征地区片综合地价成果的批复》（黔府函〔2009〕31号）；

14.3社会稳定风险评估内容

14.3.1项目的合法性

本项目前期工作各项专题：即用地预审报告、环境影响评价报告、水土保持方案、压覆矿产报告、地质灾害危险性评估、防洪评价、文物调查报告、林地利用报告、节能评估报告等，已经委托相关有资质的单位正在编制过程中。

项目的建设符合交通部制订的《公路、水运交通产业政策实施办法（试行）》的产业政策要求；项目承建单位符合行业准入政策。

14.3.2项目的合理性

本项目路线方案不经过城镇中心、旅游区、饮用水源等环境敏感点，且注重与沿线村寨、工矿区的便捷衔接，符合城市、产业区发展规划的要求。用地总规模为10.33公顷，项目用地总体指标为1.8193公顷/公里。远低于国家规定的指标范围内，各分项用地指标也均在国家控制指标范围内。

14.3.3项目的可行性

1、工程方案的可行性

本项目属于老路改扩建工程，构造物不多，工程技术相对简单，总体上工程技术风险不大。

路线方案充分征求习水县、大坡乡等各相关职能部门和沿线地方政府意见，均同意本报告推荐的路线方案；路线与城镇规划没有干扰，因此，本项目在工程技术、社会、环境方面具备可行性。

2、本项目技术标准的可行性

根据本项目交通量预测，至设计远景年（2033年），全线平均交通量为1286辆/日。因此，本项目采用四级公路标准是合理和可行的。

3、经济可行性

根据相关规定，本项目不做经济评价，不再论证经济的可行性。

4、建设的可行性

本项目总投资为4740.4573万元，平均每公里造价为834.8815万元，其中建安费3508.5397万元，平均每公里造价为617.9182万元。

5、节能可行性

本项目在建设期需要消耗燃油（主要为柴油）131.53吨、电能8.464万kw·h，共折合0.02万吨标准煤，不会对当地能源供应造成影响；营运期内累计节约燃油共计184.69万升，折合为0.229万吨标准煤。节能效果显著。

14.3.4项目的可控性

1、工程风险的可控性

根据项目的工程可行性报告，项目的风险为工程技术风险、资金风险、外部

协作条件风险、项目施工风险和项目运营风险。根据已有类似项目的建设运营经验，只要贯彻执行国家及有关部门的规章制度，制定合理有效的风险防范措施和方案，项目的风险都能处于可控范围内。

2、项目对资源开发利用的影响的可控性

通过对路线方案的科学布设、互通立交的合理设置以及资源节约措施的有效落实，本项目将可以实现对项目沿线土地、矿产、旅游景点等资源的影响和破坏降低到最小程度，并实现对资源的集约利用，同时能有效促进习水县、大坡乡的资源开发及利用，带动区域社会经济发展，对沿线地区的资源开发和综合利用是十分有利的。

3、对环境生态破坏的可控性

本项目路线选择最大限度地减少土地占用，重视水源保护和生态环境的保护，注意对沿线敏感目标进行避让。本项目在施工期和营运期对沿线环境和敏感点会产生一定的不利影响，经采取相应的工程措施和管理措施后可消除或缓解，其环境影响在接受的范围内。

4、对社会影响的可控性

本项目的实施有利于促进沿线地区社会进步，维护和发展沿线地区的社会福利，得到了沿线地区广大群众和各级政府组织机构的支持，本项目实施具有良好的社会基础，社会风险处于可控范围内。

14.3.5可能引发的社会稳定风险

1、可能引发社会稳定风险的因素

一是征迁的性质：征地拆迁的强制性、补偿不足、补偿安置中的社会保障力度不够、征地拆迁带来的破坏性、补偿不公平。二是社会因素；三是工程因素；四是管理因素；五是制度因素。

2、可能引发的社会稳定风险

（1）项目合法性、合理性遭质疑的风险分析

该项目决策是否符合国家法律、行政法规、地方性法规和规章；是否符合党和国家的方针政策；法律政策依据是否充分；是否符合法定程序。是否符合科学发展现的要求；是否正确反映了绝大数群众的意愿；是否兼顾群众的现实利益和长远利益，并得到大多数群众的理解和支持；是否兼顾各方面利益群体的不同诉求；是否遵循公开、公平、公正原则；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；建设方案是否具体、详实，配套措施是否完善。

（2）群众抵制征地拆迁社会风险分析

由于征地拆迁涉及群众的切身利益，加上群众对征地拆迁的政策缺乏理解，因此在征地拆迁问题上群众往往会与政府站在对立面，以各种形式批制证地拆迁。征地拆迁项目中群众最敏感、最担忧的问题是失去土地。

（3）移民社会风险分析

征地拆迁所带来的最直接的问题就是非自愿移民。移民活动造成的社会影响意味着某种特定的社会风险。征拆移民涉及到农村、城镇、工业企业、交通运输、自然环境等诸多方面，其社会结构需要重组，区域经济需要恢复重建，移民的生产、生活需要妥善安置，关系到公路建设征地区和安置区各方的利益，关系到每个移民的切身利益。

移民风险主要表现几方面：一是政策风险。政治稳定是社会稳定的核心和关键。政策风险主要考量国家政策，主要看政策的统一性、完善性、合理性、可接受性、适用性等。二是规划风险。移民安置实施规划是移民补偿安置工作顺利进行的重要内容和保障。规划风险主要考量规划的深度和科学性的问题，主要包括规划的设计深度、规划的可接受性、规划的合理性和合规性等。三是实物指标测量风险。实物指标测量是移民补偿安置的关键环节，实物指标测量的结果是移民补偿的直接依据。因此，实物指标测量工作的精度直接影响着移民的补偿费用，如果在测量中出现漏项，将使移民的利益受损。四是实施风险。社会和谐是社会稳定的基础，移民安置实施过程中不可避免地会出现一些突发性事件，会给区域的和谐稳定带来影响。实施风险主要考量实施中可能出现的突发事件和状况。具体包括申诉机构的效率、维稳机构的效率、危机处理的能力等。五是资金风险。移民资金的有效使用是保证移民补偿安置工作顺利进行的基础，移民资金的合理使用，有利于促进移民安置工作的顺利进行，如果移民资金使用不当，不仅会造成资金的直接浪费，还可能因资金短缺导致移民安置工作无法继续推进，影响移民工作的进度，进而影响到整个工程的进度。

（4）群众对生活保障担忧的风险分析

本项目建设要占用大量农地，当地村民赖以生存的土地面积减少，在安置时又采用货币安置方式，虽在短期内村民生活可以为继，但从长期来看土地的减少弱化了村民的持续生存能力，使村民对未来的生活保障感到担忧。本工程的实施可能会涉及到居民的拆迁安置，采用异地安置方式会使被拆迁户中的部分兼业打工者失去原来打工的机会，造成暂时性的失业，从而使其面临生存的压力。

（5）项目可能引发社会矛盾的风险分析

本项目的主要利益相关者包括政府、商贩、普通村民和居民、农业承包人、项目直接影响区内的企业等）、相关公路、金融机构、被征地拆迁人群等，必须分析本项目对各主要利益相关者的影响及其对本项目的可接受程度。另外，本项目在征地拆迁过程中，不排除有民间组织通过收买当地居民的补偿“权利”从而介入反征地拆迁活动，滋事生非，干扰项目进展，并从中牟利。

（6）项目可能造成生态环境破坏的风险分析

本项目需征用一定数量的耕地、林地和园地，将其变成建设用地，可能会对当地的生态和景观造成一定程度的破坏。目在建设期内项的施工会对地表水、空气、噪声环境等方面产生一定程度的不利影响。施工过程中会产生大量粉尘，施工机械会有作业噪声，施工机械燃油或机油渗漏会引起油污染，施工物堆料场受降雨冲刷会引起地表径流污染，施工营地生活污水未经处理直排或生活垃圾随意抛弃会引起污染。大型挖掘机械及运土车辆对道路的损坏和环境卫生的破坏的现象将不同程度的存在。另外，项目在运营期可能也会对周边环境造成一定程度的影响。

（7）群众担忧项目安全的风险分析

本项目施工过程中存在爆破、挖掘隧道、填挖方等危险作业，容易诱发山体滑坡、泥石流、塌方等自然灾害，运营过程中则存在交通事故、危害性气体扩散、火灾或者爆炸等危险因素。群众可能对项目存在的危险因素一知半解，甚至曲解，进而引起恐惧，以致抵制工程的实施，引发群体性事件。

14.3.6本项目社会稳定风险的综合评价

通过以上对项目可能引发的不利于社会稳定的七大类风险可能性大小进行了单项评价，为便于度量该项目整体风险的大小，有必要对各类风险的可能性大小进行量化，然后得到项目的综合风险大小。

首先根据专家经验和调查结果确定每类风险因素的权重W，取值范围为［0，1］，W取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。其次确定风险可能性大小的等级值C，将风险划分为5个等级（很小、较小、中等、较大、很大），等级值按风险可能性由小至大分别取值为0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。然后将每类风险因素的权重与等级情相乘，求出该类风险因素的得分（即W×C），把各类风险的得分加总求和即得到综合风险的分值，即∑W×C。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。一般而言，综合风险分值为0.2～0.4时，表示该项目风险低，有引发个体矛盾冲突的可能；分值为0.41～0.7时，表示该项目风险中等，有引发一般性群体性事件的可能；分值为0.71～1.0时，表示该项目风险高，有引发大规模群体性事件的可能。本项目综合风险值求取见表14-1。

表14-1 项目风险综合评价表

序号

风险类别

风险权重

（W）

风险发生的可能性（C）

W×C

很小

0.2

较小

0.4

中等

0.6

较大

0.8

很大

1.0

1

项目合法性、合理性遭质疑的风险

0.2

√

0.04

2

群众抵制征地拆迁的风险

0.2

√

0.08

3

移民社会风险

0.1

√　

0.04

4

群众对生活保障担忧的风险

0.1

√

0.04

5

可能引发社会矛盾的风险

0.1

√

0.08

6

造成生态环境破坏的风险

0.1

√

0.04

7

群众担扰项目安全的风险

0.1

√

0.02

综合风险

1.0

0.26

从上表中可看出，习水县大坡乡寨门森林防火通道工程可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.26，风险程度低，意味着项目实施过程中出现群体性事件的可能性不大，但不排除会发生个体矛盾冲突的可能。

14.4风险防范和化解措施

1、加强项目合法性与合理性的宣传，营造良好的社会舆论氛围

通过电视、广播、报纸等多种新闻媒体，宣传本项目的合法性与合理性。让群众认识到项目的实施能够促进地方经济持续发展、带动周边土地升值、增加就业和致富机会，项目的实施能给农民带来长期福利改善、收入增加等这些正面的影响。尽管短期内农民会有少量的利益损失或者转型期的生活不便，甚至带来感情的痛苦、焦虑等，权衡利弊，但长期看当地农民将是最大的受益者。因此，有必要加强项目合法性与合理性的宣传，营造良好的社会舆论氛围。

2、做到“公平、公正、公开”，依法严格执行政策标准

为了确保征地拆迁政策标准被公平公正地执行，可以采取如下措施：一是公布征迁政策，把补偿安置政策和标准这些群众关心的事项印制成册，发放到每一被征迁户手中，尽量让每个征迁户以政策法规为准绳，自发地要求公平对待；二是对每个被征迁户的土地房屋附着物设施的情况予以公开公布，由政府组织或者由被征迁户共同推选或者随机选取专业人员对范围内的征迁对象进行丈量评估并且丈量与评估的结果要得到被征迁户的签字认可，在丈量估价结束以后对征迁户的姓名房屋性质面积与附属物的情况逐一登记并在征迁范围内进行公示；三是公开补偿安置的操作程序的自由选择，在选择补偿安置方式上应该尽可能让被征迁户自己选择在安置房生产用地、安置地点的选择等难点问题上可以通过抽签的方式进行确定，尽量避免被征迁户相互比较而产生受到非公平对待的心理；四是要对涉及证迁户切身利益的事项进行全程监督，对于群众来信来访等问题，对违法乱纪的案件要及时进行处理，具体可以从财政、审计、检察等部门组织临时监督检查小组全程监督，另外要尽量引入第三方咨询审计机构对征地拆迁全程进行跟踪审计，最大限度的减少因征迁补偿安置不公平引起的风险。

3、依法征迁，维护被征迁群众利益

土地房屋是群众安生立命财产，关系到他们的切身利益，如果人为自由处理，无章可循的话，就极易引发社会矛盾，造成社会不稳定的风险。所以在征迁中，必须严格依法依程序办事，才能尽最大可能避免人为因素引起的风险，依法征迁体现在以下几个方面：

（1）依法制定工作方案。征迁是社会敏感问题，对于每个相关项目，都要以法律为依据，制定切实可行的方案，作为征迁工作顺利进行实施的依据。征地拆迁相关的相关法律，所在地区的土地管理条例或者土地管理法实施细则、地方征地拆迁相关条例等都应该考虑进来。

（2）依规定流程办事。依据规定流程办事，可以明晰工作思路，让参与征地者知道在什么时间该做什么事情，怎么做，由谁来做，使上下认识一致、思路清晰，可提高工作效率，促进征迁工作的快速有序推进。另外依规程进行征迁，可以明确出现问题由谁来负责、负何种责任，各司其职有利于大大降低征迁工作中的风险。

（3）依法确定补偿标准、安置对象，合法同时兼顾社会公平。如征用耕地补偿标准应该结合其所在地区耕地前三年平均年产值来确定，并且应该以不降低被征地群众生活水平为准绳、做好被征地农民社会保障工作。但是现实中，征地补偿款往往无法满足社会保障所需资金，这时，各级政府应该从维护社会公平的角度，调配既有的土地出让金，或从其他渠道多方筹资资金，做好被征地农民社会保障工作，维护被征地群众的长远生计问题。

在严格执行土地补偿标准的同时，可以考虑做好农民进社保工作以及农民关心的留地落实工作，防止纠纷。留地是村集体和村民最关心的问题，事关集体经济组织按股份分红多少。留地的位置、面积需要得到每位村民的确定，才能办理相关手续。

4、增设相关道路基础设施，制定合理的交通引导与管理方案

短期内群众对生活环境变化的不适应影响是难以消除的，为了减少群众的不适应程度，需要增设分离式立交、通道和人行天桥，完善项目沿线周边公路及其配套设施，实施合理有效的交通引导及管理方案，同时政府和媒体携手进行正面宣传和解释，营造良好的社会舆论氛围。随着周边群众的生活、就业、出行等条件将得到明显改善，他们将会长期从新增交通量所带动的城市化进程中受益，随之对本项目实施引起的生活环境变化的不适应感将逐步消失。

5、合理地安排项目工程任务以及进度，保证项目安全

项目在建设之前需要合理安排项目施工进度以及各阶段任务，施工工作进行前要对项目员工进行施工安全培训，给负责安全的人员分配工作。按照相关规范操作施工，发现安全问题及时向相关人员报告，重大安全问题需要报告给相关政府部门，积极研究解决方案，保证施工的安全和进度。项目施工结束后，做好因施工遭到破坏的对象的修复还原工作，减少施工留下的安全隐患，降低项目运营期的安全风险。

6、加强风险预警，做好维稳工作

建立风险预警制度，对项目实施过程中发生的不稳定因素（主要是征地拆迁）进行每日排查。加强项目现场的治安保障，突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后，各方力量和人员都能立即投入到位，各司其职，有条不紊开展工作；涉及单位的主要领导要亲临现场，对能解决的问题要现场给予承诺和答复，确保事态不扩大，把不稳定因素的影响控制在最小范围内。

7、加强对资金使用的监管，预防腐败的发生

加强对征拆补偿资金、资产合法使用的监管，防止因资金使用、资产运作不当而影响群众切身利益，进而发生“次生”社会不稳定现象。

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