扶持民办教育发展的政策分析与建议

摘要：民办教育发展仍面临着诸多困难和问题，突出表现在，学校法人属性、产权回报、教师身份、优惠政策、信贷融资以及办学自主权等方面的问题，尚未能从宏观层面得到有效破解，已成为制约民办教育深入持久发展的瓶颈因素，严重阻碍着民办教育的发展，十八届三中全会提出促进教育公平和发展，为民办教育改革指明方向，为民办教育迎来了难得的快速发展机遇，转变政府职能，站在教育事业全面发展战略高度，加快促进民办教育政策的落实，增进教育改革，使教育不断的满足人民群众的多元需求，保证民办教育扶持的资金落实，切实改善民办教育办学环境，实现教育平等。

关键词：民办教育民办学校民办教育改革办学环境

一、民办教育发展背景

民办教育发展尽管取得了令人瞩目的成绩，但民办教育发展仍面临着诸多困难和问题，突出表现在，学校法人属性、产权回报、教师身份、优惠政策、信贷融资以及办学自主权等方面的问题，尚未能从宏观层面得到有效破解，已成为制约民办教育深入持久发展的瓶颈因素，严重阻碍着民办教育的发展，十八届三中全会明确指出“深化教育领域综合改革”的目的在于促进教育公平和发展，为社会经济发展提供更多更好的合格人才，促进社会经济可持续发展，提出要“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”，为民办教育迎来了难得的快速发展机遇。十八届三中全会《决定》）指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，对民办教育发展具有很强的指导作用，为民办教育改革指明了制度性方向，民办教育的发展需要适应社会经济发展和市场需要，更需要政府扶持和管理，只有政府坚持为公众服务的宗旨，不断的深化政府转变职能，才能站在教育事业全面发展战略高度，加快促进民办教育政策的落实，增进教育改革，使教育不断的满足人民群众的多元需求，解决好民办教育发展中的困难和问题，落实民办教育优惠政策，保证民办教育扶持的资金落实，切实改善民办教育办学环境，实现民办教育与公办教育待遇平等。

二、民办教育发展面临的主要问题

（一）对民办教育认识不足。一些地方政府对民办教育的认识很大程度还只是停留在诸如弥补政府投入不足、缓解入学压力等层面上，没有从经济发展战略高度，去认识公办教育、民办教育发展对未来经济发展的支撑作用，存在着“重公办- 轻民办”的思想，由此而产生种种制度政策歧视，由于部分民办校办学质量差、特色不明显，使得公众对民办教育的认可度低。

（二）法人性质不明、民办学校权益难以得到全面保障。根据相关规定，民办学校是在社团管理局注册登记的民非企业。这一法人属性的界定与公办学校法人存在着本质上的差异，使得民办学校在与公办学校同等待遇的问题上始终存在政策壁垒，无法真正享受同等待遇。在税收政策问题上，由于民办学校属于社团法人单位，不属于事业单位性质，所以民办学校的这种定性，直接影响其依法享受与公办学校同等的税收优惠政策。目前许多民办学校和所有民办培训机构都需要交向财政缴纳营业税和企业所得税等。民办学校为教师办理的社会保险是按照企业职工的标准实施的，这一标准造成民办学校教师的工资待遇尤其是退休后的工资待遇与公办教师差距较大，使得民办学校教师队伍很不稳定，培养出来的青年教师纷纷调走，影响了学校正常的教育教学活动和教师素质的不断提升。民办学校受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利，目前民办学校义务教育阶段学生没有享受到这一政策。

（三）奖励扶持民办教育发展缺乏制度性保障。〈促进条例》规定，政府部门应当设立民办教育发展专项资金。据了解部分省市主要用于民办高校、民办中小学生均经费的补贴、设备费的资助、校长教师培训补贴以及招收随迁子女的民办小学补贴，只有教育主管部门每年拨付少量奖励经费，民办教育发展专项资金还没有落实到位。

（四）筹资渠道不畅，民办学校发展后劲不足。投资性资本、银行贷款、进入学历教育领域均存在障碍，学费收入受到限制，<民办教育促进法〉规定：“县级以上人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”、“民办教育发展专项资金” 的管理部门及使用审批程序，由于法律法规使用的是许可性规定，而非强制性规定，因此对于政府的行为缺少约束力，导致政府对民办教育的扶持力度不够，虽然目前全国大部分省市都或多或少设立了民办教育专项扶持资金，但还是有个别省市在财政支持上仍是空白。现阶段政府对民办学校所能提供的间接扶持政策还非常有限，仅有的少数政策措施也由于这样或那样的原因，而没有能够很好地落到实处。

（五）学校法人治理不规范。由于董事会成员表现出利益群体控制的特点，学校管理制度不完善、运行不规则。使得举办者和实际管理者权责关系不明确，监管机制难落实，急需政府及有关部门加以指导和规范。

（六）学校产权关系不明，办学存在隐患。由于现有法规政策的不配套，致使〈民办教育促进法〉这些规定无法在现实中得到真正实施，如“民办学校享受国家规定的税收优惠政策"；“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策"；“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，〈促进法〉只规定民办学校享有法人财产权，没明确原始投资人资产、办学积累资产、剩余资产等不同性质的资产所有权，使得举办者获取投资回报的行为面临风险，影响了举办者办学的积极性和投资热情。

（七）政府管理缺位，民办学校发展的环境欠佳。在“民办教育促进法”的实施过程中，由于该法的某些规定过于原则性，法规和行政规章不协调，给实践者和执法者带来诸多困惑，使民办学校与公办学校平等的法律地位难以得到落实，由于有些公办校参与举办民办学校师资挂靠在母体校，招生待遇有别，使民办学校缺乏公平的竞争环境，同时政府对民办学校教育质量的监管手段不合实际，缺少公平竞争环境、政府对民办学校教育质量的监督手段不合实际、学校各类办学信息、评估信息不公开，学生家长与学校之间存在严重的信息不对称。教育部门负责举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的审批管理工作。人力社保部门负责举办以职业技能为主的职业资格培训和职业技能培训的民办学校的审批管理工作，并抄送同级教育行政部门备案。工商部门负责经营性的民办培训机构的登记注册工作。由于多头监管，易于不法分子钻空子，打擦边球，随意办班，乱收费，造成了不良影响。

三、对策与建议

（一）民办教育事业的发展，有赖于解放思想、改革开放的大环境。加强政府对民办教育的指导服务，政府要促进教育发展的战略，制定有力措施、强化民办教育扶持政策的落实，在加强各类公共服务的同时，为民办教育提供行之有效政策支持，全面履行政府责任，发挥好政府与市场的作用。

（二）明确民办学校法人性质。政府要牵头、会同各个主管部门共同协商，依法明确非营利性民办学校参照事业单位进行管理。解决民办学校筹资渠道问题，各地应借鉴上海、福建、云南、宁夏、江西、深圳、温州等地经验，把扶持民办教育发展的相关政策作细作实，尽快落实政府建立民办教育发展专项资金工作，使民办学校能够真正享有与公办学校的同等待遇。

（三）转变体制性歧视政策，切实保障教师和学生的合法权益。制定具体的可操作性的措施，落实民办学校教师享有与公办教师平等的待遇。不仅在有关政策法规中予以明确，还应该将其落到实处，违反规定的承担相应的法律责任。加大财政对民办教育支持力度，对学历教育的民办学校、民办一类幼儿园的教师应按国家规定参加各项社会保险，按照公办学校教职工社会保障的待遇标准，由学校、政府、教师个人按一定比例分担社会保险费。做好学生管理工作，保障民辦学校学生在升学、考试、就业、资助以及社会活动等方面与公办学校的学生同等对待。

（四）切实保障民办教育应有的法律地位，做到与公办学校一视同仁。政府要充分认识民办教育的地位与作用，把发展民办教育作为教育发展的战略重点之一，真正纳入到教育实践中去。政府要担负好促进、发展的责任，创造更加宽松有序的竞争环境，强化平等和服务观念，真正形成公办教育与民办教育共同发展的格局。

（五）依法对尚未批准登记注册的民办中小学、幼儿园、托儿所以及各类课外班，综治部门要协调当地乡镇、街道和有关部门担负起安全管理责任，督促主办方落实安全防范措施并抓紧按程序登记注册；凡由乡镇、街道以出租等形式提供土地、校舍支持或利用私人出租房屋举办幼儿园的，要按照谁出租谁负责的原则，由综治部门协调乡镇、街道和有关部门落实业主、房主的安全管理责任；对存在严重安全隐患，经多次整改仍不达标的，要依法予以取缔并妥善安置学生和儿童。

（六）明确民办学校产权关系，政府要组织有关部门研究、解决民办教育发展中的重大问题。这一制度能使教育部门与工商、税务、财政、编制等相关部门建立长效性的研究政策、解决问题的沟通渠道，有助于从宏观上规范民办教育办学行为，营造良好的政策环境，促进民办教育健康有序发展。

（七）建立财政经费扶持民办教育发展制度，完善公共财政资助政策。落实和加强对民办学校的各项奖励扶持政策，建议财政每年安排民办教育发展专项资金，支持民办教育的发展。一是鼓励、扶持民办普通高等学校发展；二是对符合条件的在民办学校接受义务教育的学生，补贴与公办学校学生同等标准的课本费；三是对民办学历教育学校的校长及教师培训的经费补贴；四是对民办教育发展有突出贡献的集体和个人进行表彰和奖励。 .

（八）建立民办学历和学前教育教师社会保险新政策，确保民办教师与公办教师同等待遇。对学历教育的民办学校、民办一类幼儿园的教师应按国家规定参加各项社会保险，按照公办学校教职工社会保障的待遇标准，由学校、政府、教师个人按一定比例分担社会保险费。鼓励各民办学校为教师购买补充养老保险，改善教师退休后待遇

（九）畅通教育行政管理机构内部联系渠道，研究制定上下贯通，左右支撑的民办教育发展政策。各级教育行政部门要充分认识民办教育的地位与作用，将民办教育真正纳入到教育现代化的实践中去，强化平等和服务观念，保障民办学校学生在升学、考试、就业、资助以及社会活动等方面与公办学校的学生同等对待，保障民办学校教师在职称评定、业务进修、岗位培训、科研立项、评优等方面与公办学校教师同等对待，加强学校的法人治理结构建设，形成公办教育与民办教育共同发展。

（十）加强对民办教育正面典型的宣传力度，着力营造有利于民办教育发展的社会氛围。各级教育行政部门要大力扶持民办教育，及时选树在民办教育领域改革创新、踏实奉献的优秀典型。要通过新闻媒体大力宣传党和政府发展民办教育的方针政策和法律法规，积极宣传民办教育的优秀典型，营造全社会支持民办教育发展的舆论环境，实现民办教育规模化发展与教学质量的有机结合。

（十一）建立以执法部门为主导，教育部门积极配合的教育执法制度，优化民办教育发展环境。规范政府的管理，扭转政府职能部门管理模式、规范政府职能部门管理行为，加强政府信息透明与公开，保证政府决策的公平性和公信力。政府引导民办学校与公办学校形成不同的战略定位、发展重点和培养目标，形成各具特色的有序竞争的格局。简化审批程序，支持民办学校补偿教育成本，适当考虑合理回报的原则制定收费标准对于非法办学、办园的行为，教育行政部门没有执法权，因此，必须建立以相关部门为主导的教育执法制度，加大治理整顿非法办学的力度，确保民办教育有序发展。

（十二）建立分类管理制度。分类管理是民办教育健康发展的重要保障，也是世界各国的普遍做法。要加快推进分类管理制度的建立，完善非营利性和营利性民办学校差异化扶持政策体系，实现非营利性民办学校享受与公办学校同等的法律地位，营利性民办学校按照企业机制办学。

参考文献：

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[3]鲁昕.推进民办教育健康发展.中国教育报，2013-12-03.

[4]董圣足.民办教育改革探索的喜忧.2013-07-17 13：50：35.

基金项目：天津市教育科学规划课题《促进天津民办教育发展的政策研究》，项目编号：VE4070